Elintarvikevalvojan käsikirja: Osa 3 LUONNOS

2178/04.02.00.01/2024, luonnos kommentoitavana 1.7.-13.9.2024, ks. lausuntopyyntö

Käsikirjan osat 1-3

Käsikirjan etusivu ja sisällysluettelo

Osa 1. Elintarvikevalvonnan perusteet

Osa 2. Riskiperusteinen, säännöllinen ja vaikuttava valvonta

Osa 3. Elintarvikevalvojana toimiminen

Osa 3. Elintarvikevalvojana toimiminen

3.1 Elintarvikevalvonnan tehtävät

Elintarvikevalvontaan kuuluu

• Omavalvonnan valvonta elintarvike- ja kontaktimateriaalitoiminnassa
• Kuluttajien ja toimijoiden neuvonta
• Rekisteröinti-ilmoitusten ja hyväksymisten käsittely
• Muiden lakisääteisten ilmoitusten käsittely
• Luotettavuusarviointi
• Ruokamyrkytysten selvittäminen
• Muu valvonta ja viralliset toimet, esim. valvontaohjelmat, vientitodistukset

3.1.1 Omavalvonnan valvonta

Toimija vastaa aina siitä, että toiminta ja tuotteet ovat lainsäädännön mukaisia. Tämän hän varmistaa omavalvonnallaan. Omavalvonta on riskinhallintaa, jonka työkaluina toimivat tukijärjestelmä ja HACCP.

• Tukijärjestelmä on kokoelma hallintakeinoja, joilla toimija varmistaa elintarvikkeiden turvallisuutta ja lainsäädännön vaatimusten noudattamista. Tukijärjestelmä sisältää esimerkiksi yrityksen omia toimintaohjeita, tehtävälistoja ja tehtyjen toimenpiteiden kirjaamista.
• HACCP eli Hazard Analysis and Critical Control Points on kansainvälisen elintarvikestandardijärjestön Codex Alimentariuksen laatima menettely- ja dokumentaatiojärjestelmä elintarvikealan kriittisten omavalvontapisteiden tunnistamiseen ja niiden riskinhallintaan. Kaikkien elintarvikealan yritysten on tehtävä HACCP:stä vähintään vaarojen arviointi. Jos hallittavia vaaroja ei ole, siinä tapauksessa muita HACCP:n osa-alueita ei edellytetä.

Tehdessäsi tarkastusta valvot nimenomaan toimijan omavalvontaa niin alkutuotannossa, elintarvikehuoneistossa, virtuaalihuoneistossa kuin vientivalvonnassa ja kontaktimateriaalitoiminnan valvonnassakin. Tarkastat, miten toimija onnistuu täyttämään lainsäädännön vaatimukset eli kuinka havaitset omavalvonnan toimivan käytännössä, kuinka se on suunniteltu ja kuinka sitä toteutetaan ja seurataan.

Valvonnassa on olennaista todeta, onko kaikki oleelliset vaarat löydetty, onko niiden hallitsemiseksi valittu todennetusti toimivat menetelmät, soveltuvat raja-arvot ja toimivat seurantamenettelyt ja toteutuvatko asianmukaiset korjaavat toimenpiteet riskien hallitsemiseksi.

Toimija voi antaa kuvauksen omavalvonnasta kirjallisesti, sähköisesti tai joissakin tapauksissa suullisesti. Omavalvonnan kirjauksilla toimija pystyy osoittamaan, että omavalvontaa toteutetaan.

Toimintaa havainnoimalla pystyt tarkastuksen aikana arvioimaan, kuinka omavalvonta toteutuu käytännössä. Lisäksi voit esimerkiksi ottaa viranomaisnäytteitä tai tehdä mittauksia ja muita pistokokeita varmistaaksesi vaatimusten täyttyvän.

Katso lisää tietoa omavalvonnasta ja sen valvonnasta Ruokaviraston nettisivuilta.

3.1.2 Kuluttajien ja toimijoiden neuvonta

Annat hallintolain mukaista neuvontaa hallintoasian hoitamista ja viranomaisen kanssa asiointia koskevissa kysymyksissä. Neuvot esimerkiksi, miten elintarvikealan yrittäjyyttä pohtiva toimija voi tehdä rekisteröinti-ilmoituksen tai hakemuksen toiminnastaan, kuinka se käsitellään ja minkälaiset vaatimukset häntä koskevat.

Voit antaa neuvontaa vain elintarvikeviranomaisen toimivallan rajoissa eli voit ottaa kantaa vain kysymyksiin, jotka liittyvät valvonta-alueesi elintarvikevalvontaan. Vastaat silti mahdollisuuksien mukaan kaikkiin asiointia koskeviin tiedusteluihin ja ohjaat henkilön tarvittaessa sellaisen viranomaisen puoleen, jolle asian hoitaminen kuuluu.

Elintarvikelain (279/2021) 27 §:ssä kunnan viranomaisille kohdistettu neuvontavelvollisuus on laajempi kuin hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus eli neuvonta on myös yleistä tietojen antamista ilman, että se liittyy konkreettiseen hallintoasiaan. Kunnan viranhaltijana annat neuvontaa elintarvikealan ja kontaktimateriaalialan toimijoille ja kuluttajille sekä osallistut yksikkösi ohjeiden mukaan tiedottamiseen elintarvikelain soveltamisalaan kuuluvista asioista. Neuvonta voi olla esimerkiksi vastaamista kuntalaisten yhteydenottoihin elintarvikkeita koskien sekä toimijoiden elintarvikekysymyksiin, vaikka kysytty asia ei juuri olisikaan tarkastuksen kohteena.

Antamasi neuvot eivät kuitenkaan saa ulottua säännösten ja määräysten sisällön ja tulkinnan selvittämistä pidemmälle, jottei luottamus viranomaisen objektiivisuuteen ja puolueettomuuteen vaarannu. Esimerkiksi sinun on neuvottava, että pintojen on oltava helposti puhtaana pidettävät, koska kyseinen vaatimus on lainsäädännössä. Voit kertoa, mikä helpottaa puhtaanapitoa (esim. sileä, ei-huokoinen pinta), muttet voi neuvoa, mitä tiettyä pintamateriaalia juuri tähän elintarvikehuoneistoon on laitettava saati suositella yrityksiä.

3.1.3 Luotettavuusarviointi

Velvoitteitaan laiminlyövä toimija saa muihin verrattuna perusteettomasti etua välttämällä julkisoikeudellisia maksuja ja haittaa toiminnallaan tasapuolista kilpailua esimerkiksi myymällä tuotteitaan muita halvemmalla tai valheellisilla väitteillä. Julkisoikeudellisia velvoitteita laiminlyövä saattaa laiminlyödä myös elintarviketurvallisuuden varmistamiseksi säädettyjä vaatimuksia.

Elintarvikelain (297/2021) 7 §:n mukaan elintarvikealan ja kontaktimateriaalialan toimijan on oltava luotettava. Toimijan luotettavuutta voidaan arvioida elintarviketurvallisuuden tai taloudellisten tekijöiden perusteella. Toimijaa ei pidetä luotettavana, jos hän on

1. luotettavuuden arviointia edeltäneen kolmen vuoden aikana toistuvasti osoittanut ilmeistä piittaamattomuutta elintarviketurvallisuuden varmistamista, elintarvikesäännösten noudattamista ja kuluttajien turvallisuutta kohtaan;
2. luotettavuuden arviointia edeltäneen kolmen vuoden aikana toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt veroihin, lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai työttömyysvakuutusmaksuihin taikka Tullin perimiin maksuihin liittyvien rekisteröitymis-, ilmoitus- tai maksuvelvollisuuksien hoitamisen; tai
3. ulosmittauksen tai muun selvityksen mukaan kykenemätön vastaamaan veloistaan.

Elintarvike- tai kontaktimateriaalialan toimijan luotettavuutta voi selvittää ja arvioida missä vaiheessa tahansa. Elintarvikevalvontaviranomainen voi toimijan luotettavuuden selvittämiseksi pyytää Ruokaviraston kautta toimijasta velvoitteidenhoitoselvityksen Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksiköltä.

Jos toimija ei täytä vaatimusta luotettavuudesta, ja peruste, jonka takia toimijaa ei pidetä luotettavana, on luonteeltaan olennainen ja vakava eikä toimija ole viranomaisen määräyksestä huolimatta korjannut epäkohtaa, voi elintarvikehuoneiston hyväksymisen peruuttaa tai toiminnan keskeyttää tai lopettaa Elintarvikelain (297/2021) 60 tai 61 § mukaisesti.

3.1.4 Rekisteröinti-ilmoitusten ja hyväksymisten käsittely

Alkutuotanto-, elintarvike- ja kontaktimateriaalialan toimijan on pääsääntöisesti tehtävä ilmoitus toiminnastaan toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle rekisteröintiä varten viimeistään neljä viikkoa ennen toiminnan aloittamista tai olennaista muuttamista.

Itujen alkutuottajien ja asetuksessa (EY) N:o 853/2004 yksilöityjen eläinperäisiä elintarvikkeita ennen vähittäismyyntiä käsittelevien elintarvikehuoneistojen on haettava toimivaltaiselta valvontaviranomaiselta elintarvikehuoneiston hyväksymistä ennen toiminnan aloittamista tai olennaista muuttamista.

Hyväksymishakemuksen ratkaiset hallintopäätöksellä tai viet asian elintarvikeviranomaisen eli kunnassa valvontayksikkösi lautakunnan ratkaistavaksi, jos päätösvaltaa ei ole delegoitu sinulle viranhaltijana.

Rekisteröinnin tai hyväksytyn hakemuksen johdosta kirjaat valvontakohteen tiedot Vati-tietojärjestelmään.

Tutustu tarkemmin elintarvikealan rekisteröityä ja hyväksyttyä toimintaa sekä alkutuotantoa ja kontaktimateriaalitoimintaa koskeviin Ruokaviraston ohjeisiin.

Toiminnan keskeyttämisestä ja lopettamisesta sekä toiminnan oleellisesta muuttamisesta on myös tehtävä ilmoitus valvontaviranomaiselle. Keskeyttämisestä ja lopettamisesta on tärkeää saada tieto, jottei valvontaa suunnitella turhaan. Toiminnan muutos taasen on oleellinen, jos se muuttaa kohteen riskiluokitusta. Toimija ei itse pysty tätä arvioimaan ja siksi muutoksista on hyvä ilmoittaa matalalla kynnyksellä, jotta voitte valvontayksikössä arvioida mahdollisen tarpeen riskiluokan ja valvontatiheyden muutokselle riskiluokitusohjeen mukaisesti.

Toimija voi tehdä ilmoitukset sähköisesti ympäristöterveydenhuollon sähköisessä ilppa-ilmoituspalvelussa. Käyt ilmoituksen läpi ja lähetät toimijalle todistuksen ilmoituksen käsittelystä. Teet tarvittavat muutokset Vati-tietoihin tai ryhdyt tarvittaessa oleellisen muuttamisen osalta lisäselvityksiin.

Noudata dokumenttien käsittelyssä organisaatiosi arkistointikäytäntöjä, jotka voit selvittää esihenkilöltäsi.

Perehdy myös Pikantti-ekstranetissä ilppa-ohjeisiin ilmoituksista, joita toimija voi palvelussa tehdä.

3.1.5 Ruokamyrkytysten selvittäminen

Lainsäädäntö asettaa elintarvikealan toimijoille ja kunnan viranomaisille velvollisuuksia, kun heille tulee tietoon epäilyä ruokamyrkytystapauksesta. Perehdy Ruokaviraston ohjeisiin terveysvaara- ja ruokamyrkytystilanteissa.

Kunnan vastuulla on ruokamyrkytysten selvittäminen moniammatillisissa selvitystyöryhmissä yhteistyössä tartuntatautilain mukaisten terveysviranomaisten kanssa. Pyydä esihenkilöltäsi perehdytys oman alueesi selvitystyöryhmän työskentelyyn.

Elintarvikevalvonnassa elintarvike- ja vesivälitteisten epidemioiden epäily- ja selvitysilmoitukset tehdään ruokamyrkytysepidemiarekisteri-tietojärjestelmään eli RYMY-tietojärjestelmään. Se on Ruokaviraston ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) yhteinen raportointijärjestelmä.

Kuluttajat ja toimijat voivat ilppa-järjestelmän kautta ilmoittaa ruokamyrkytysten lisäksi myös muista sairastumis- tai haittavaikutustapauksista esim. allergisista oireista tai muista elintarvikkeiden aiheuttamista reaktioista tai haitoista.

3.1.6 Muu valvonta ja viralliset toimet

Voit perehtyä tarkemmin elintarvikealan valvontaan ja virallisiin toimiin Elintarvikeketjun monivuotisen valtakunnallisen valvontasuunnitelman eli VASUn osaan 3 kootuista valvontajärjestelmien kuvauksista.

Suomessa toteutetaan erilaisia lakisääteisiä valtakunnallisia valvontaohjelmia muun muassa zoonoosien, vierasaineiden ja eläinlääke- ja torjunta-ainejäämien esiintymisen kartoittamiseksi. Käytännössä Ruokavirastosta lähetetään näihin liittyen näytteenottopyyntöjä, ja näytteet voidaan ottaa muun valvonnan yhteydessä tai erikseen. Valvontaohjelmien löydöksiin liittyen voi tulla selvityspyyntöjä kuntien viranomaisille. Zoonoosivalvontaohjelmia toteutetaan myös osana omavalvontaa ja niiden toteutumista valvotaan kuten muuta omavalvontaa.

Toimija voi pyytää elintarvikevalvonnalta vientitodistuksia, jos määränpäävaltion viranomaiset niitä edellyttävät. Varmista esihenkilöltäsi, kenen vastuulla vientitodistusten myöntäminen organisaatiossasi on.

Keskusviranomaisilta tai kansainvälisiltä viranomaistahoilta voi tulla Ruokaviraston kautta valvontapyyntöjä esimerkiksi johonkin meneillään olevaan valvontatapaukseen, kuten takaisinvetoon, liittyen.

Teurastamoissa lihantarkastus on olennainen osa lihan turvallisuuden ja laadun valvontaa. Sitä tekevät päivittäin Ruokaviraston palveluksessa olevat lihantarkastajat ja tarkastuseläinlääkärit.

ATP-sopimus on helposti pilaantuvien elintarvikkeiden kansainvälisiä kuljetuksia ja tällaisissa kuljetuksissa käytettävää erityiskalustoa koskeva yleissopimus. Elintarvikevalvojana valvot ATP-sopimuksen mukaisia kuljetuksia osana elintarvikealan toimijoiden valvontaa.

3.2 Tarkastuksen valmistelu, toteutus ja kirjanpito

3.2.1 Tarkastukselle valmistautuminen

1. Ennen tarkastusta tutustu kohteeseen käytettävissä olevan materiaalin perusteella. On hyödyllistä perehtyä yritykseen, sen toimintaan, tuotteisiin, valvontahistoriaan, toimijan valvonnalle tekemiin ilmoituksiin toiminnastaan ja tuotteistaan, aikaisemmin havaittuihin puutteisiin ja yrityksestä netissä olevaan tietoon, esim. omavalvonnan dokumentit, HACCP, vaara-analyysit, prosessikaaviot, VATI-tiedot, Tullin valvontatulokset Pikantissa
2. Katso, onko toimijan ja kohteen Vati-tiedoissa päivitystarpeita. Esimerkiksi toimijan y-tunnus on hyvä tarkastaa tarkastuksen alussa: katso vastaako VATIssa oleva y-tunnus kaupparekisteristä löytyvää y-tunnusta, ja lisäksi varmista se toimijalta tarkastuksella.
3. Voit pyytää toimijalta toimintaa koskevia tietoja tutustuttavaksesi ennen tarkastusta. Etenkin jos valvontakohde on uusi, hyödyllisiä asiakirjoja ovat esimerkiksi pohjapiirros, prosessikaaviot ja vaara-analyysi, jos näitä ei vielä valvontayksiköllä ole. Harkitse miten ja milloin pyydät tietoja ennakkoon, sillä pyynnön myötä toimija osaa odottaa tarkastusta. Älä kerro, milloin olet menossa tarkastukselle.
4. Valitse tarkastuksella käytettävät arviointiohjeet: Oiva-arviointiohjeet REH = rekisteröity elintarviketoiminta tai HEH = hyväksytyt elintarvikehuoneistot tai alkutuotannon tai kontaktimateriaalitoiminnan arviointiohjeet.
5. Valitse tarkastuksella tarkastettavat asiat ja valvontamenetelmät: Suunnittele tarkastettavat asiakokonaisuudet ja rivit sekä niiden tarkastamiseksi tarvittavat yksittäiset toiminnot, tuotteet, asiakirjat ym. Valitse niiden tarkastamiseen soveltuvat valvontamenetelmät. Käsikirjan luvussa 2.4 voit perehtyä tarkemmin tarkastustavan riskiperusteiseen valintaan.
6. Perehdy tarkastettaviin asioihin: lainsäädäntöön, Ruokaviraston ohjeisiin ja Oiva-arviointiasteikoihin.
7. Suunnittele, milloin teet tarkastukset, mutta tee ne ensisijaisesti ennalta ilmoittamatta. Valvonta-asetus edellyttää tätä siksi, että tulisi ilmi toteutuuko säädösten edellyttämä toiminta riippumatta siitä, onko tarkastaja paikalla, ja tulisi esiin mahdollinen epärehellinen toiminta. Ennalta ilmoittaminen on mahdollista vain erittäin perustelluista syistä. Tällainen syy ei esimerkiksi ole pitkä välimatka valvontakohteeseen. Käytännössä voit joutua ilmoittamaan tarkastuksesta ennakkoon esimerkiksi varmistaaksesi, että tarkastuksen kannalta olennainen henkilö on paikalla tai tietty toiminta käynnissä saapuessasi. Tällöinkin tarkastuksesta ilmoittaminen kannattaa tehdä mahdollisimman lyhyellä varoitusajalla. Tarkastuskertomukseen on kirjattava, miksi tarkastus on tehty ennalta ilmoittaen.

3.2.2 Tarkastuksen tekeminen

Tarkastuksen tavoite on selvittää, onko toimijan omavalvonta riittävää riskien hallitsemiseksi. Tarkastuksella todennat pistokoemaisesti havaintojesi avulla ja toimijan kirjanpitoa tarkastelemalla, toteuttaako toimija omavalvontaa suunnitellulla tavalla ja ovatko omavalvonnan toimet riittäviä lainsäädännön tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tee tarkastukset valvontaohjeiden mukaisesti, jotta riskiperusteisuus, vaikuttavuus ja toimijoiden tasapuolinen kohtelu toteutuvat.

Tee tarkastukset pääsääntöisesti tarkastuskäyntinä tai etätarkastuksena. Voit tehdä ne myös asiakirjatarkastuksena, kun tarkastettava asia on todennettavissa pelkkien asiakirjojen avulla. Katso esimerkkejä tarkastettavista asioista Ruokaviraston ohjeista. Kaikkia asioita ei voi tarkastaa etänä ja niiden todentaminen vaatii käynnin valvontakohteessa. Elintarvikkeiden tarjoilussa, myynnissä tai valmistuksessa tai kontaktimateriaalien valmistuksessa tehtävät tarkastukset eivät voi olla pelkästään asiakirjatarkastuksia, vaan niitä on tärkeää tarkastaa välillä myös paikan päällä toiminnan aikana. Jos tarkastettavia asioita on useita, voit tarkastaa osan asiakirjatarkastuksena ja osan valvontakohteessa. Tällöinkin tarkastuksesta tehdään yksi tarkastusraportti.

Hyödynnä tarkastukselle suunnittelemiasi valvontamenetelmiä (ks. kappale 2.4.4) ja tee niiden avulla tarkastuksen aikana havaintoja. Tarkasta toimijan omavalvonnan ohjeista ja suunnitelmista valitsemiesi asioiden osalta, onko toimija havainnut kyseiseen asiaan liittyvät riskit ja huomioinut ne ohjeistuksissaan ja käytännöissään riittävällä tasolla. Todenna tarkastuksella paikan päällä tai etänä pistokoemaisesti omavalvonnan kirjausten ja haastattelun sekä havainnoinnin perusteella, onko toimija noudattanut omaa ohjeistustaan ja käytäntöjään, ja onko käytännössä toteutuva tapa riittävä riskinhallintaan. Tarkastus voi sisältää tarvittaessa näytteenottoa.

Tarkastuksella voit tilanteen mukaan arvioida myös asioita, joiden tarkastamista et ollut ennalta suunnitellut esimerkiksi epäkohtia havaitessasi.

Tarkastuksen kuluessa toimijalle on kerrottava tarkastuksen tavoitteista, sen suorittamisesta ja jatkotoimenpiteistä. Tarkastuksen aikana ei kuitenkaan tarvitse kertoa tarkastuksen tulosta eli Oiva-arvioita, jos et pysty siitä heti varmistumaan. Käytännössä arvosanan valinta voi edellyttää asian tarkistamista lainsäädännöstä ja ohjeista tai keskustelua kollegan kanssa säädösten tulkinnasta. Kerro tällöinkin kuitenkin toimijalle, mitä olet havainnut ja miten palaat asiaan. Voit tarvittaessa pyytää toimijaa toimittamaan asiakirjoja tarkastuksen jälkeen sovittuun määräaikaan mennessä.

Kun olet tehnyt tarkastuksen ja sen jälkeen tarvittavat lisäselvitykset, päätä tarkastamillesi asioille arvosana tarkastushavaintojen, arviointiohjeiden ja lainsäädännön pohjalta.

3.2.3 Valvontakirjanpito ja tulosten julkistaminen

Laadit kaikesta virallisesta valvonnasta viipymättä eli 10 vrk kuluessa kirjallisen tarkastuskertomuksen, josta käy ilmi tarkastuksen kulku, mitä on tarkastettu ja tekemäsi keskeiset havainnot. Havaintosi ovat tärkein asia, mihin tarkastuksen tulos perustuu. Kirjoita havaintosi tarkastuskertomukseen aina sillä tarkkuudella, että pystyt palaamaan niihin tarvittaessa seuraavilla tarkastuksilla ja lukija kuten toinen valvoja tai pakkokeinoista päättävä taho näkevät, mitä on arvioitu ja miten. Kirjaa tarkastuskertomukseen havainnot silloinkin, kun toteat tarkastamasi asian olevan kunnossa (Oiva-arvio A).

Sinun on osoitettava toimijalle, mihin lainkohtaan havaintojesi perusteella antamasi huomautukset, kehotukset tai vaatimukset perustuvat. Kirjaa siis myös lakiperustelut tarkastuskertomukseen.

Kirjaamalla havainnot ja lakiperustelut huolellisesti tarkastuskertomukseen toimit virkavastuusi mukaisesti ja varmistat, että dokumentaatio on riittävää, jos valvontatapausta on myöhemmin vietävä eteenpäin hallinnollisin pakkokeinoin tai oikeusteitse tai esimerkiksi vastattava toimijan tekemään valitukseen. Samalla varmistat omaa oikeusturvaasi, kun pystyt osoittamaan, mihin toimintasi valvojana on perustunut.

Valvontakohteiden tiedot, tarkastushavainnot ja valvontatoimenpiteet kirjaat Vati-tietojärjestelmään. Siellä laadit tarkastuksen jälkeen tarkastuskertomuksen. Tarkastuskertomus on annettava tiedoksi toimijalle.

Elintarvikehuoneistojen säännöllisistä tarkastuksista ja niiden seurantatarkastuksista laadit tarkastuskertomuksen lisäksi Vatissa suppeamman Oiva-raportin, joka on julkinen. Oiva-raportin sisältö on määrämuotoinen. Sen laatimisesta saat lisätietoa Ruokaviraston Oiva-määräyksestä ja ohjeista. Oiva-raportti ei korvaa huolellisesti laadittua tarkastuskertomusta, jonne kirjaat aina, mitä olet tarkastanut ja havainnut eli millä perustein olet tarkastuksen tulokseen päätynyt.

Toimitat Oiva-raportin toimijalle Vatin kautta Ruokaviraston määräyksen mukaisesti. Oiva-raportit tulevat automaattisesti julkisiksi Oivahymy.fi-verkkosivuilla tehtyäsi ne valmiiksi Vatissa. Toimijan on julkistettava Oiva-raportit lisäksi verkkosivuillaan tai muussa käyttämässään viestintäkanavassa ja elintarvikehuoneistossaan, jos kuluttajat asioivat siellä.

3.2.4 Lakitekstiin viittaaminen

Viitatessasi lakitekstiin, etsi mahdollisimman täsmällisesti, missä kyseisestä asiasta säädetään. Viittaus pelkästään kokonaisen lain tai asetuksen tasolla on harvoin valvontatapauksissa tarkoituksenmukaista. Perustele aina huomautuksesi, kehotuksesi ja pakkokeinopäätökset viittaamalla lain vaatimuksiin.

Virallisissa yhteyksissä lakiin ja asetukseen viitataan pääsääntöisesti niiden koko nimellä ja vuosiluvulla. Joillain EU-asetuksilla on hyvin pitkät nimet, ja jos lain koko nimen kirjoittaminen ei ole tarkoituksenmukaista, niihin voi viitata pelkällä asetusnumerolla esimerkiksi näin: ”Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/625”.

Asiasta riippuen lakiviittauksen täsmennys voi olla kokonainen pykälä tai jopa sen momentti, kohta tai alakohta. EU-lainsäädännössä pykälää vastaa artikla. Lakitekstissä pykälät on tyypillisesti ryhmitelty lukuihin ja suurissa kokonaisuuksissa luvut vielä koottu osiksi. Tyypillinen viittaustapa voisi olla esimerkiksi seuraava:

• Elintarvikelain (297/2021) 15 § mukaan toimijan on kirjattava omavalvonnan tulokset riittävällä tarkkuudella.
• Elintarvikevalvojan on tarkastettava omavalvonnan tuloksia (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/625, 14 artikla, 1 alakohta).

3.2.5 Tarkastus- ja toimenpidevelvollisuus

Kun epäilet tai saat tiedon epäilystä, ettei säännöksiä noudateta valvontakohteessa, on sinun tarkastettava asia, jotta voit vahvistaa tai hylätä epäilyn.

Kun havaitset, että säännöksiä ei ole noudatettu, sinun täytyy pyrkiä selvittämään miten, missä laajuudessa ja miksi näin on tapahtunut. Sen voit tehdä esimerkiksi haastattelemalla toimijaa ja työntekijöitä, tarkastelemalla asiakirjoja ja kirjauksia sekä pyytämällä lisäselvityksiä.

Kun havaitset epäkohtia, sinulla on valvojana velvollisuus ryhtyä valvontatoimenpiteisiin elintarvikesäädösten vastaisuuden poistamiseksi ja ihmisten terveydelle aiheutuvien riskien vähentämiseksi.

Sinun täytyy vaatia toimijalta asianmukaiset toimenpiteet epäkohdan korjaamiseksi. Sinun on valvontatoimenpitein varmistettava, että toimija korjaa epäkohdan ja estää sen jatkossa. Kun päätät tarvittavista valvontatoimenpiteistä, huomioit epäkohdan syyt ja sen aiheuttaman riskin, jotta voit mitoittaa valvontatoimenpiteet suhteessa epäkohtaan. Mitoittaessasi valvontatoimenpiteitä huomioit myös, onko toimija aiemmin noudattanut säännöksiä vai onko sääntörikkomus toistuvaa. Muistat noudattaa hallinnon oikeusperiaatteita valvontatoimenpiteitä mitoittaessasi.

Jotta osaat valita sopivan lähestymistavan valvontatoimenpiteiden tueksi, pohdi havaintojesi ja selvitystesi perusteella, voiko lainsäädännön vastaisuus olla seurausta esimerkiksi tietämättömyydestä, osaamattomuudesta, huolimattomuudesta vai tahallisuudesta. Jos esimerkiksi toimijalta kysellessäsi huomaat, että hän ei ymmärrä asiaa, osaat antaa hänelle muiden tarvittavien valvontatoimenpiteiden lisäksi sopivaa neuvontaa. Jos taas esimerkiksi toimija kieltäytyy antamasta pyytämääsi lisäselvitystä, voit joutua nopeastikin etenemään kehotuksiin, pakkokeinoihin ja seuraamusmaksuun.

Elintarvikealan toimijan on pystyttävä tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa riittävällä tavalla. Jos toimija kieltäytyy noudattamasta pakkokeinoja, on aihetta edetä esitutkintapyyntöön.

3.2.6 Neuvonta

Neuvonta on työkalusi valvonnassa, kun lainsäädännönvastaisuuksia ei ole, mutta tietoa lainsäädännön vaatimuksista tarvitaan.

Neuvontaa voit antaa myös muiden valvontatoimenpiteiden yhteydessä, mutta neuvonta ei voi olla ainoa toimenpiteesi silloin, kuin epäkohtia esiintyy.

Sinun on tarpeen mukaan kerrottava elintarvikealan toimijalle, mitkä säännökset ja määräykset koskevat häntä ja miten hänen tulisi ottaa ne toiminnassaan huomioon.

Neuvonnan tarve ja laajuus on arvioitava kussakin tapauksessa erikseen. Lähtökohtana on, että kaikkiin riittävän selkeisiin ja ymmärrettäviin kysymyksiin ja tiedusteluihin on vastattava. Jos asia ei kuulu elintarvikeviranomaisen toimivaltaan, on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen.

3.2.7 Huomautus

Huomautusta käytät, kun epäkohdat ovat lieviä eivätkä heikennä elintarviketurvallisuutta. Se on ikään kuin muistutus toimijalle, että jokin pikkuasia ei täytä lain vaatimuksia ja pitäisi laittaa kuntoon.

Kirjaat huomautuksen ja sen lakiperustelut aina tarkastuskertomukseen.

3.2.8 Kehotus

Kehotus on työkalusi, kun havaitset epäkohtia, jotka heikentävät elintarviketurvallisuutta.

Kehotus on toimijalle osoitettu vaatimus ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin havaitun epäkohdan korjaamiseksi. Se on jo astetta voimakkaampi hallinnollinen toimenpide, mutta kyseessä ei ole vielä pakkokeino. Kehotus ei sido toimijaa oikeudellisesti siten kuin esimerkiksi määräys.

Kehotuksen annettuasi käyt määräajan kuluttua seurantatarkastuksella varmistamassa, että asia on korjattu.

Kirjaat kehotuksen ja sen lakiperustelut sekä määräajat aina tarkastuskertomukseen.

3.2.9 Hallinnolliset pakkokeinot

Elintarvikelain (279/2021) mukaisilla hallinnollisilla pakkokeinoilla toimivaltainen viranomainen tai viranhaltija, jolle toimivaltaa on delegoitu, määrää tai kieltää jonkin toiminnan tai ryhtyy muihin elintarvikelaissa säädettyihin toimenpiteisiin lainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi.

Elintarvikelain mukaisten pakkokeinojen käyttäminen rajoittaa yleensä elinkeinonharjoittamisen vapautta tai omaisuudensuojaa.

Hallintolain mukaan viranomaisen on kuultava asianosaista eli toimijalle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä ja antaa selitys asioista, jotka saattavat vaikuttaa hallintoasian ratkaisuun. Kuuleminen on oikeudellinen velvollisuus, josta voi poiketa vain lain osoittamissa tilanteissa.

Jos laiminlyöt kuulemisen, hallintopäätös on virheellinen eli valitusviranomainen kumoaa sen, jos asianosainen valittaa päätöksestä. Kiinnitä siis tarkasti huomiota toimijan kuulemiseen ja muiden hallintomenettelyjen noudattamiseen, jotta käyttämäsi pakkokeinot eivät kaadu muotoseikkoihin.

Tutustu tarkemmin hallinnollisten pakkokeinojen käyttöön Ruokaviraston ohjeessa.

3.2.10 Seuraamusmaksu

Hallinnollinen seuraamusmaksu on rangaistusluonteinen taloudellinen sanktio, jonka viranomainen voi määrätä tiettyjen elintarvikelaissa erikseen mainittujen velvoitteiden rikkomisesta. Seuraamusmaksun suuruutta määrättäessä arvioit menettelyn laatua, vahingollisuutta ja toistuvuutta.

Seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos tahoa epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa tai jolle on samasta teosta annettu lainvoimainen tuomio. Jos seuraamusmaksu on määrätty, samasta teosta ei saa tuomita tuomioistuimessa rangaistusta.

Seuraamusmaksu ei ole suoraan toimijan käteen luovutettava sakkolappu, vaan etenee tavanomaisen hallinnollisen pakkokeinomenettelyn kautta. Seuraamusmaksu määrätään hallintopäätöksellä. Päätökseen liitetään tilisiirtolomake ja muutoksenhakuohjaus.

Toimija voi hakea muutosta päätökseen valittamalla hallinto-oikeuteen. Päätöksen on oltava lainvoimainen ennen kuin maksu voidaan periä.

Seuraamusmaksun määränneen viranomaisen on ilmoitettava antamastaan päätöksestä Oikeusrekisterikeskukselle. Oikeusrekisterikeskukselle lähetetään päätöksen lainvoimaisuuden tarkistamisen jälkeen ote sakkoluettelosta sekä jäljennös seuraamusmaksupäätöksestä. Päätöksen täytäntöönpanosta eli seuraamusmaksun perinnästä huolehtii Oikeusrekisterikeskus. Seuraamusmaksu maksetaan valtiolle, ei määräyksen antaneen viranomaisen tilille.

Tutustu seuraamusmaksuohjeeseen ekstranet-Pikantissa.

3.2.11 Milloin päätös on lainvoimainen?

Pääsääntöisesti päätöksen voi panna täytäntöön eli vaatia sen noudattamista vasta, kun se on lainvoimainen. Viranomaisen antama hallintopäätös tulee lainvoimaiseksi, kun viranomainen on antanut päätöksen tiedoksi lain mukaisella tavalla, päätöksen muutoksenhakuaika on umpeutunut ja päätöksestä ei ole haettu muutosta. Elintarvikelain (297/2021) 78 §:ssä yksilöidään tapaukset, joissa päätöstä on poikkeuksellisesti noudatettava jo ennen kuin se saavuttaa lainvoiman. Seuraamusmaksun täytäntöönpanosta säädetään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa (672/2002).

Toimija voi vaatia oikaisua viranomaisen päätökseen suoraan päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Oikaisua ei voi elintarvikelain (297/2021) mukaan vaatia sen nojalla tehdyistä hyväksymispäätöksistä eikä useimmista pakkokeinopäätöksistä. Hallintolaki (434/2003) säätää oikaisuvaatimuksesta.

Viranomaisen lainvastaisesta ratkaisupäätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen, paitsi kunnan viranhaltijan elintarvikelain (297/2021) 64 §:n nojalla tekemästä päätöksestä. Hallintopäätöksestä voi valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Oikaisuvaatimuksesta annetusta päätöksestä voi valittaa vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) säätää valittamisesta hallintotuomioistuimeen.

3.2.12 Rikosprosessiin vieminen

Valvontaviranomaisilla on velvollisuus saattaa epäilemänsä elintarvike- ja kontaktimateriaalialan rikollinen toiminta esitutkintaviranomaisen selvitettäväksi. Esitutkintaviranomaisia ovat Poliisi, Tulli sekä rajavartio- ja sotilasviranomaiset.

Tutkintapyynnön tekeminen esitutkintaviranomaiselle on jatkumoa pakkokeinojen käytölle. Monissa tilanteissa pakkokeinojen käyttö ja tutkintapyynnön kirjoittaminen voidaan aloittaa samanaikaisesti. Valvontaprosessi ja tutkintapyynnöstä käynnistyvä rikosprosessi etenevät rinnakkain eivätkä ole toisensa poissulkevia. Rikosprosessi on esitutkintaviranomaisten vastuulla, etkä voi vaikuttaa sen etenemiseen tutkintapyynnön jälkeen. Valvojana vastuullasi on viedä valvontaprosessi hallinnollisin keinoin loppuun asti.

Havaitessasi elintarviketurvallisuutta vaarantavia epäkohtia, käynnistä ensin elintarvikelain mukaiset hallinnolliset pakkokeinot. Ne ovat tutkitusti vaikuttavia tapoja puuttua säädöstenvastaiseen toimintaan erityisesti välittömien riskien poistamiseksi. Sinulla on oikeus ja velvollisuus niiden käyttöön. Ne ovat pääsääntöisesti myös hallinnollisesti nopeampia kuin rikosprosessi.

Rikosoikeudelliset seuraamukset eivät ole hallinnollisia pakkokeinoja. Rangaistussäännösten soveltamisessa elintarvikevalvontaviranomainen saattaa poliisin, syyttäjän ja tuomioistuimen arvioitavaksi, täyttääkö toiminta rikoksen tunnusmerkistön. Muista siis myös valvontakirjanpitoa laatiessasi, että rikosprosessissa rikoksen selvitysvastuu on esitutkintaviranomaisella, syyteharkinta syyttäjälaitoksella ja tuomiovalta tuomioistuimilla, jotka eivät ole elintarvikealan asiantuntijoita.

Jos tarkastuksella herää epäily, että jotain laitonta on käynnissä muutoinkin kuin elintarvikevalvonnan kannalta, sinun on tunnistettava sopiva tapa toimia tilanteessa, kun voit puuttua asiaan vain elintarvikelainsäädännön puitteissa. Mieti, tulisiko asiasta ilmoittaa toiselle viranomaiselle – esimerkiksi tilanteesta riippuen poliisille, eläin- tai työsuojeluun.

Rikosepäilytilanteessa voit ottaa matalalla kynnyksellä yhteyttä Ruokaviraston rikostorjuntatiimiin rikostorjunta@ruokavirasto.fi. Saat tukea myös Ruokaviraston rikostorjunnan valvontaverkostosta ekstranet-Pikantissa.

3.3 Tiedonhaku ja järjestelmät

3.3.1 Keskeiset tiedonlähteet

Ruokaviraston ulkoisilta verkkosivuilta löydät elintarvikealaa koskevat ohjeet ja lainsäädännön.

Pikantti-ekstranet on suljettu, viranomaisille tarkoitettu verkkoympäristö, missä Elintarvikevalvojan työkalupakki kokoaa yhteen paikkaan keskeiset tiedonlähteet. Pikantissa voit seurata elintarvikevalvonnan tiedotusta, osallistua tiedonvaihtoon eri aihealueiden valvontaverkostoissa sekä seurata koulutuskalenteria ja hyödyntää koulutusmateriaalipankkeja.

Oiva-järjestelmä on elintarviketoiminnan tarkastamisen, arvioinnin ja valvontatietojen julkaisemisen työkalu. Oiva-arviointiohjeet löydät Ruokavirasto.fi-verkkosivuilta. Valvontaraportit julkaistaan automaattisesti Oivahymy.fi-verkkosivuilla.

3.3.2 Muita tiedonlähteitä

Voit hyödyntää valvonnassa tutkittuun tietoon pohjaavia lähteitä, esim. korkeakouluopinnoissa saatuja tietoja sekä tieteellisiä tutkimusartikkeleita elintarviketurvallisuudesta ja -valvonnasta. Ohessa vinkkejä taustatiedon hakemiseen:

• EU-komission ohjeet lainsäädännön tulkintaan
• Toimialojen laatimat ja Ruokaviraston arvioimat hyvän käytännön ohjeet
• Kansainväliset asiantuntijatahot ja niiden julkaisut elintarvikkeista ja ruokajärjestelmästä
  • WHO eli Maailman terveysjärjestö
  • FAO eli Yhdistyneiden kansakuntien maatalousjärjestö
  • EFSA eli Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen
  • Codex Alimentarius eli kansainväliset elintarvikestandardit (FAO/WHO)
• Ruotsin elintarvikeviranomaisten Kontrollwikissä on esimerkiksi hyödyllisiä vinkkejä tarkastukselle valmistautumiseen. Maissamme noudatetaan samaa EU-lainsäädäntöä. Huomaathan kuitenkin, että Suomessa noudatetaan myös kansallista lainsäädäntöä ja valtakunnallisia tulkintoja, joista Ruotsin vastaavat voivat poiketa.

3.3.3 Tietojärjestelmiä

• Vati on tietojärjestelmä valvontakirjanpitoon ja sen pohjalta julkisen Oiva-raportin muodostamiseen. Vatin käyttöohjeet ovat Pikantissa.
• Pääsynhallinnassa haet oikeudet valvonnan eri tietojärjestelmiin. Varmista, että saat esihenkilöltäsi tunnukset Pääsynhallintaan.
• Ilppa ympäristöterveydenhuollon ilmoituspalvelu toimijoille ja kuluttajille
• RYMY ruokamyrkytysrekisteri
• VYHA ympäristöterveydenhuollon valvontayksikkötietojen hallintajärjestelmä
• Vientitodistuksille Ruokaviraston eCert
• Terveystodistuksille ja tuonti-ilmoituksille EU-komission TRACES
• iRASFF EU-komission nopea hälytysjärjestelmä (Ruokavirasto kontaktipiste)

3.3.4 Miten päivität tietouttasi?

Seuraa tiedotusta, valvontaverkostoja ja hyödynnä koulutusmateriaaleja ekstranet-Pikantissa.

Keskeiset lakimuutokset käsitellään valvojille järjestettävissä koulutustilaisuuksissa, joissa esittäjinä/järjestäjinä ovat Maa- ja metsätalousministeriö ja Ruokavirasto.

Ruokavirasto järjestää valtakunnallista koulutusta elintarvikevalvojille. Suomessa koulutusta järjestävät myös aluehallintovirastot, paikalliset valvontayksiköt sekä ympäristöterveydenhuollon alalla toimivat valvojien yhdistykset.

Euroopan komissio järjestää eri aihealueisiin syventäviä Better Training for Safer Food eli BTSF-kursseja. Niille osallistumiseen on maakiintiöt, joita Ruokavirasto koordinoi.

3.4 Vuorovaikutuksella vaikuttavuuteen

Lainsäädännön vaatimuksia tutkitusti noudatetaan, kun yritykseen on rakennettu hyvä elintarviketurvallisuuskulttuuri. Tämä vaatii sopivat tilat, laitteet, välineet ja työtavat sekä niitä tukevan johtamisen. Ihmisen käyttäytymistä ohjaa muukin kuin tieto, kuten aika, resurssit, käytännöt, motivaatio, keskittyminen, muistutukset, tunteet ja sosiaaliset vaikuttimet. 

Kun työntekijät ymmärtävät elintarviketurvallisuusriskien torjunnan merkityksen, riskinhallinta on läsnä yrityksen jokapäiväisessä toiminnassa. Elintarviketurvallisuusriskien ymmärrys auttaa myös arvostamaan valvontaa.

Kun toimijoiden asenne valvontaa kohtaan on myönteinen, vaatimusten toteutumisen ja hygieniakäytäntöjen taso on myös parempi. Valvojan käytös ja vuorovaikutustapa muokkaavat toimijoiden asenteita. Asiallisuus ja neuvotteleva lähestymistapa motivoivat toimijoita tekemään vaaditut toimenpiteet. 

Kaikkiin epäkohtiin, pieniin ja suuriin, puuttuminen edesauttaa vakavien elintarviketurvallisuusriskien hallintaa. Elintarvikevalvonnan pakkokeinot tutkitusti toimivat epäkohtien poistamisessa.

3.4.1 Valmentava vuorovaikutustyyli

• Valmentaminen on osallistava johtamis- ja vuorovaikutustyyli, jota voi soveltaa valvonnassa.
• Kasvattaa itseohjautuvuutta, itsetietoisuutta, itsenäisyyttä, motivaatiota, itseluottamusta ja kyvykkyyden tunnetta
• Tähtää ratkaisuihin: ongelmat tavoitteiksi ja ratkaisuiksi
• Keskittyy vahvuuksiin ja resursseihin
• Rohkaisee vastuunottoon
• Osallistava ja neuvotteleva vuorovaikutustyyli rakentaa luottamukseen perustuvaa yhteistyötä. Pakkokeinoja vaativat tilanteet on tunnistettava erikseen ja oltava valmis myös niitä käyttämään.

3.4.2 Psykologinen turvallisuus

• Mitkä ovat ihmistenvälisen riskinoton seuraukset tietyssä tilanteessa? Toisin sanoen: odottaako ihminen saavansa neuvoja ja apua vai moitteita ja nöyryytystä?
• Tarkastuskäynnillä turvallisessa ilmapiirissä toimijalla on mahdollisuus
  • Tuoda esiin ideoita, kysymyksiä ja huolenaiheita
  • Pyytää neuvoa
  • Tehdä virheitä
  • Oppia ja kehittyä

3.4.3 Miten luot turvallista ilmapiiriä valvojana?

• Luottamus luodaan hyvän sään aikana, jotta se kestää kriisitilanteet.
• Puhu rauhoittavasti, positiivisesti, selkeästi.
• Kuuntele aktiivisesti: kysy, ole läsnä ja kiinnostunut myös kehonkielellä.
• Anna sopivassa määrin jutustella ja ”kertoa tarinoita”.
• Anna toimijalle kontrollin tunne siinä, missä mahdollista: kysy näkemystä, neuvottele aikatauluista ja toimintatavoista.
• Tarjoa tukea ja osoita ymmärrystä, vaikka et voi joustaa.
• Anna palautetta: kehu mitä voit, vaadi heti mitä täytyy.
• Kun vaadit ja määräät, ole avoin, rehellinen, reilu ja rakentava.

Voit lukea lisää vinkkejä vuorovaikutuksen tueksi Ruotsin elintarvikeviranomaisten nettisivuilta:

• • Samtala i kontrollprocessen (kontrollwiki.livsmedelsverket.se)
  • Samtalsmetodik och samtalstekniker (kontrollwiki.livsmedelsverket.se)

3.4.4 Voimavarasi valvontatyössä

Elintarvikevalvontatyö haastaa asiantuntemustasi monipuolisesti. Se on pääsääntöisesti palkitsevaa, kun pääset tukemaan toimijoiden onnistumista ja teet merkityksellistä työtä kuluttajien turvallisuuden ja oikeuksien varmistamiseksi.

Toisinaan raskaat valvontatapaukset voivat ymmärrettävästi aiheuttaa kuormitusta. Työmäärä tai monimutkaiset hallinnolliset prosessit voivat uuvuttaa tai kohtaamiesi ihmisten elämäntilanteet koskettaa. On myös mahdollista, vaikka onneksi harvinaista, että kohtaat työssäsi jopa henkisen tai fyysisen väkivallan uhkaa. On tärkeää, että tunnistat omat voimavarasi ja selviytymiskeinot tällaisissa tilanteissa, ja haet apua ja tukea tarpeen mukaan.

Kerro uhkaavista tilanteista esihenkilöllesi. Uhkaaviin tilanteisiin ei tarvitse viran puolesta jäädä. Esimerkiksi hankalien asiakkaiden luokse voi mennä työparin kanssa tai pyytää poliisia virka-apuun.

Pyydä esihenkilöltäsi perehdytys työturvallisuuteen ja sitä tukeviin työskentelykäytäntöihin elintarvikevalvonnassa.

Toivotamme menestystä työurallesi elintarvikevalvonnan parissa!