Tehtävien siirtäminen elintarvikeketjun lainsäädännössä

Ohje: 1435/04.02.00.01/2023

1 Mitä tehtävien siirtäminen tarkoittaa

Tehtävien siirtäminen tarkoittaa tässä ohjeessa sitä, että tehtäviä, joita voi sinänsä tehdä vain kyseisessä substanssilaissa asianomaisen toimivallan saanut viranomainen, siirretään muulle taholle tehtäväksi.

Kyseessä ovat tehtävät, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä. Julkisen vallan käyttö on viranomaisten yksipuolista vallankäyttöä. Oikeus käyttää julkista valtaa ei ole kiinni viranomaisvalvonnan kohteen suostumuksesta. Tämän vuoksi oikeus siirtää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä vaatii perustakseen nimenomaisen siirtoon oikeuttavan säännöksen.

Viranomainen voi ulkoistaa omia tehtäviään ja ostaa esimerkiksi vastuulleen kuuluvaa hoivapalvelujen tuottamista ulkopuoliselta taholta ilman nimenomaista siihen oikeuttavaa säädöstä. Kyseinen toiminto ei sisällä julkisen vallan käyttöä. Viranomainen ei voi kuitenkaan ulkoistaa esimerkiksi sille kuuluvia tarkastustehtäviä ilman nimenomaista siihen oikeuttavaa säädöstä. Tarkastusten tekeminen on julkisen vallan käyttöä, vaikka siihen ei sisältyisi päätöksentekoa. Kenelläkään ei ole oikeutta mennä tekemään tarkastusta toisen henkilön yrityksen tiloihin tai maatilalle ilman säädöksistä tulevaa oikeutta käyttää tarkastusoikeuden sisältävää julkista valtaa.

Seuraavassa käydään läpi tehtävien siirtämiseen oikeuttavia säädöksiä sekä EU- lainsäädännön että kansallisen lainsäädännön näkökulmasta. EU-lainsäädännössä keskeinen säädös on valvonta-asetus eli Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/625 virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista, jotka suoritetaan elintarvike- ja rehulainsäädännön ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä ja kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen soveltamisen varmistamiseksi.

Kansallisen lainsäädännön näkökulmasta keskeinen laki on Suomen perustuslaki (731/1999), jossa säädetään mahdollisuudesta siirtää pois viranomaisilta sellaisia tehtäviä, joihin ei liity merkittävää julkisen vallan käyttöä.

Tässä ohjeessa käydään läpi sekä sellaisia elintarvikeketjun säädöksiä, jotka kuuluvat EU:n valvonta-asetuksen soveltamisalaan että soveltamisalan ulkopuolella olevia elintarvikeketjun säädöksiä.

2 Tehtävien siirtämien valvonta-asetuksen artiklojen 28-33 perusteella

2.1 Mitä voi siirtää

EU:n valvonta-asetus (625/2017) mahdollistaa sen, että toimivaltainen valvontaviranomainen voi siirtää muulle taholle tehtäväksi

viralliseen valvontaan liittyviä tehtäviä
muihin virallisiin toimiin liittyviä tehtäviä ¹.

Siirtomahdollisuudesta on säädetty valvonta-asetuksen artikloissa 28-33. Kyseisissä artikloissa on säädetty siirtoedellytyksistä, ja siirronsaajien ja siirtävän viranomaisen velvollisuuksista.

Valvonta-asetuksen tarkoittamaa ”siirtokelpoista” virallista valvontaa on käytännössä lähinnä tarkastusten tekeminen. Tarkastusten tekemiseen voi liittyä myös näytteenottoa. Valvonta-asetus näin ollen sallii, että tiettyjen reunaehtojen täyttyessä viranomainen voi siirtää tarkastustehtäviä ja tarkastustoimintaan liittyviä näytteenottotehtäviä muulle taholle eli käytännössä ostaa niitä ostopalveluna.

^{1) 2 artikla Virallinen valvonta ja muut viralliset toimet}

^{1. Tässä asetuksessa tarkoitetaan ”virallisella valvonnalla” toimivaltaisten viranomaisten tai toimeksiannon saaneiden elinten tai luonnollisten henkilöiden, joiden suoritettavaksi tiettyjä viralliseen valvontaan kuuluvia tehtäviä on siirretty, tämän asetuksen mukaisesti suorittamia toimia, joilla todennetaan, että
a) toimijat noudattavat tätä asetusta ja 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja sääntöjä; ja
b) eläimet tai tavarat ovat 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa säännöissä vahvistettujen vaatimusten mukaiset, myös virallisen todistuksen tai virallisen varmennuksen myöntämistä varten.
2. Tässä asetuksessa tarkoitetaan ”muilla virallisilla toimilla” muuta kuin virallista valvontaa olevia toimia, joita suorittavat toimivaltaiset viranomaiset tai toimeksiannon saaneet elimet tai luonnolliset henkilöt, joiden suoritettavaksi tiettyjä muita virallisia toimia on siirretty, tämän asetuksen ja 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti; näihin kuuluvat toimet eläintautien tai kasvintuhoojien todentamiseksi, ennaltaehkäisemiseksi, niiden leviämisen estämiseksi taikka niiden hävittämiseksi, lupien myöntäminen tai virallisten todistusten ja virallisten varmennusten hyväksyminen ja myöntäminen.}

Valvonta-asetuksessa tarkoitettua muita virallisia toimia ovat erilaiset kartoitukset, tutkimukset ja selvitykset ja niihin liittyvät näytteenotot. Myös luvat, hyväksynnät ja sertifioinnit ovat muita virallisia toimia. Valvonta-asetus näin ollen sallii, että tiettyjen reunaehtojen täyttyessä viranomainen voi siirtää kartoituksia, hyväksyntöjä ja sertifiointia ja niihin liittyviä näytteenottotehtäviä muulle taholle tehtäväksi. On huomattava, että jos kyseessä on sellainen tutkimus, selvitys tms., jonka tekemiseen ei alun perinkään vaadita mitään viranomaisroolia, ei kyseisen tutkimuksen tai selvityksen tekemisen siirtäminen muulle taholle luonnollisestikaan edellytä säädöksistä tulevaa oikeusperustetta.

Myös määräysten ja kieltojen antaminen ja muu pakkokeinojen käyttö ovat valvonta- asetuksen tarkoittamia muita virallisia toimia. Niitä ei voi kuitenkaan siirtää viranomaissektorin ulkopuolelle siirron perustuessa valvonta-asetuksen 28-33 artikloihin ja em. artikloita täydentämään annettuihin kansallisiin säännöksiin. Tämä on valvonta-asetuksessa nimenomaisesti kielletty.

2.2 Kenelle tehtäviä voidaan siirtää

Tehtäviä voidaan siirtää toimeksiannon saaneille elimille. Näitä toimeksiannon saaneita elimiä voivat olla oikeushenkilöt (yritykset, yhdistykset, osuuskunnat, säätiöt).

Tehtäviä voidaan siirtää myös luonnollisille henkilöille eli yksittäisille ihmisille. Luonnollisen henkilön käyttöala tehtävien siirron kohteena on kuitenkin suoraan valvonta-asetuksen perusteella rajatumpi kuin oikeushenkilön eikä hänelle voida siirtää kaikkea samaa tehtävää kuin toimeksiannon saaneelle elimelle.

Siirtomahdollisuuksissa on myös substanssisektorikohtaisia eroja. Tämän ohjeen kohdassa 3 käydään läpi, mitä valvonta-asetuksen kattamia substanssisektoreita suoraan valvonta-asetuksesta tulevat siirtomahdollisuudet koskevat.

Lisäksi kansallisessa lainsäädännössä on rajattu valvonta-asetuksen mukaisia siirtomahdollisuuksia esimerkiksi siten, että joissakin kansallisissa substanssisäädöksissä mahdollistetaan tehtävien siirto vain luonnollisille henkilöille eikä ollenkaan toimeksiannon saaneille elimille (oikeushenkilöille).

Kansallista lainsäädäntöä käydään läpi tämän ohjeen kohdassa 7.

Huomattava on, että ostopalvelutarkastajalla on tarkastusta tehdessään lähtökohtaisesti sama toimivalta kuin viranomaisen omalla tarkastajalla (pl. kotirauhan suojaamat tilat). Toimija ei voi kieltää päästämästä ostopalvelutarkastajaa tiloihinsa sillä perusteella, että kyseessä ei ole virkasuhteinen tarkastaja. Ostopalvelutarkastajakin toimii virkavastuulla ja hänellä on sama vaitiolovelvollisuus kuin virkasuhteisella tarkastajalla.

Huomattava on myös, että valvonnan kohteen maksama tarkastusmaksu tai muu vastaava maksu on sama riippumatta siitä, tekeekö tietyn tarkastuksen ostopalvelutarkastaja vai viranomaiseen virkasuhteessa oleva tarkastaja.

2.3 Mitä siirronsaajana olevalta taholta edellytetään

2.3.1 Toimeksiannon saaneelle elimelle siirretään virallisen valvonnan tehtäviä

Toimeksiannon saanutta elintä (oikeushenkilöä), jolle on siirretty virallisen valvonnan tehtäviä, kuten tarkastuksia, koskevat seuraavat edellytykset (valvonta-asetus 29 art):

sillä on asiantuntemus, välineet ja infrastruktuuri, joita sille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittaminen vaatii;
sillä on riittävästi henkilöstöä, jolla on soveltuva pätevyys ja kokemus;
se on puolueeton eikä sillä ole eturistiriitoja eikä se etenkään ole tilanteessa, joka suoraan tai epäsuorasti voisi vaikuttaa sen ammattimaisen käytöksen puolueettomuuteen sille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittamisen osalta;
se toimii ja on akkreditoitu kyseisten siirrettyjen tehtävien kannalta asiaankuuluvien standardien, kuten standardin EN ISO/IEC 17020 (vaatimukset erityyppisten tarkastuslaitosten toiminnalle) mukaisesti;
sillä on riittävät valtuudet sille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittamiseksi.

Soveltuvan kokemuksen ja pätevyyden sisältöä täytyy tarkastella tapauskohtaisesti. Voi olla tarpeellista odottaa tietynpituista työkokemusta, tietyn sisältöistä tai tasoista tutkintoa, tietyn lainsäädäntösektorin/ substanssisektorin hallintaa tai yleistä tarkastus- tai näytteenottokokemusta. On huomattava, että tehtäviä siirtävällä on siirrettyjä tehtäviä hoitavia henkilöitä koskeva koulutusvelvollisuus. Tehtäviä hoitavilla henkilöillä on velvoite pysytellä ajan tasalla tehtäviään koskevan ohjeistuksen ja lainsäädännön suhteen (käytännössä velvollisuus osallistua koulutuksiin). Koulutusvelvollisuudesta kerrotaan myös tämän ohjeen kohdassa 8.

Puolueettomuuden osalta on huomattava, että kukaan henkilö ei voi tarkastaa omia tekemisiään. Henkilö, joka esimerkiksi konsulttiyrityksen tai neuvontajärjestön palveluksessa on auttanut tai neuvonut toimijaa jossakin roolissa, on esteellinen tekemään kyseiseen toimijaan kohdistuvaa tarkastusta tai näytteenottoa. Konsulttiyritys tai neuvontajärjestö kokonaisuudessaan ei kuitenkaan tämän vuoksi välttämättä tule esteelliseksi toimimaan toimeksiannon saaneena elimenä. Tähän vaikuttaa yrityksen tai järjestön koko ja monialaisuus sekä konsultointi- tai neuvontatoiminnan laajuus.
Tapauskohtaista harkintaa vaaditaan.

Komissio on julkaissut joulukuussa 2022 ohjeen (Komission tiedonanto Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/625 täytäntöönpanosta 2022/C 467/02), jossa muun ohella on todettu, että tehtävien siirron toimeksiannon saavalle elimelle pitää perustua kyseisen toimielimen paikan päällä tehtävään tarkastukseen. Ruokavirasto katsoo, että tällainen etukäteistarkastus on syytä suorittaa silloin, kun siirrettävän tehtävän kannalta on keskeistä se, millainen infrastruktuuri, tilat ja välineet mahdollisella siirronsaajalla on käytettävissään ja nämä seikat pystytään tarkastuskäynnillä havainnoimaan.

Saman ohjeen/tiedoksiannon mukaan tehtävä voidaan väliaikaisesti, rajoitetuksi ajaksi ja riskit huomioiden siirtää toimeksiannon saaneelle elimelle, vaikka sitä ei olisi vielä akkreditoitu kyseisenlaisen tehtävän osalta. Tämä edellyttää sitä, että tällainen väliaikainen siirtäminen on sallittua ao. substanssisäädöksissä sekä on tehty paikan päällä ko. toimielimen tarkastus ja toimielin täyttää kaikki muut edellytykset akkreditointia lukuun ottamatta ja toimielin on jo hakenut ao. akkreditointia.

2.3.2 Luonnolliselle henkilölle siirretään virallisen valvonnan tehtäviä

Luonnollisia henkilöitä, joille on siirretty virallisen valvonnan tehtäviä, kuten tarkastuksia, koskevat seuraavat edellytykset (valvonta-asetus 30 art):

niillä on niille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittamiseen vaadittava asiantuntemus, välineet ja infrastruktuuri;
niillä on soveltuva pätevyys ja kokemus;
ne toimivat puolueettomasti, eikä niillä ole eturistiriitoja niille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittamisen osalta.

Näin ollen samat asiantuntemus-, pätevyys-, kokemus- ja puolueettomuusvaatimukset kuin oikeushenkilöitä koskevat myös luonnollisia henkilöitä virallisen valvonnan tehtäviä siirrettäessä. Akkreditointivaatimus ei koske luonnollisia henkilöitä.

Virallisen valvonnan tehtävien, kuten tarkastusten siirtomahdollisuuksissa luonnollisille henkilöille, on myös substanssisektorikohtaisia eroja. Ne käydään läpi kohdassa 3.

Substanssikohtaisten erojen perusteena ovat tältä osin valvonta-asetuksen artiklat 18- 27.

2.3.3 Toimeksiannon saaneelle elimelle siirretään muita virallisia toimia (31 art)

Valvonta-asetus mahdollistaa sen, että toimeksiannon saaneelle elimelle siirretään virallisen valvonnan (käytännössä lähinnä tarkastusten) lisäksi tai sijasta tehtäväksi muita virallisia toimia kuten kartoituksia ja viranomaisselvityksiä. Kyseisen oikeushenkilön ei tarvitse olla akkreditoitu. Muilta osin tällaista oikeushenkilöä koskevat samat kriteerit kuin sellaista oikeushenkilöä, jolle on siirretty virallisen valvonnan tehtäviä kuten valvontatarkastuksia. (kohta 2.3.1)

2.3.4 Luonnolliselle henkilölle siirretään muita virallisia toimia (31 art)

Luonnolliselle henkilölle voidaan siirtää muita virallisia toimia (esim. viranomaiskartoituksia, viranomaisselvityksiä) vain, jos ao. substanssisektorin substanssilainsäädännössä nimenomaan mahdollistetaan tällainen siirto. Kyseinen siirto-oikeus ei näin ollen tule valvonta-asetuksessa vaan sen täytyy tulla substanssisäädöksestä.

2.4 Koordinointi

Kaikki edellä mainitut siirrot ovat mahdollisia vain, jos käytössä on järjestelyt, joilla varmistetaan tehokas ja vaikuttava koordinointi toimivallan siirtävien toimivaltaisten viranomaisten ja siirron saajien välillä.

Tämän vuoksi siirtojen on oltava kirjallisia ja yksityiskohtaisia. Viranomaisen sisällä siirtotoimivallasta on määrättävä työjärjestyksessä, hallintosäännössä tai vastaavassa. Viranomaisella täytyy olla suunnitelmat siirronsaajien koulutuksesta ja valvonnasta.
Siirtoprosessin on oltava kuvattuna.

Tehtävien siirron käytön mahdollisuudesta ja sen rajoituksista valvonta-asetukseen nähden säädetään selkeyden vuoksi ja Suomen perustuslain huomioimiseksi myös ao. kansallisissa säädöksissä.

2.5 Kuinka tehtävät siirretään

Tehtävien siirto on tehtävä kirjallisesti. Tehtävien siirrosta täytyy laatia asiakirja, joka sisältää riittävän tarkan kuvauksen niistä tietyistä viralliseen valvontaan tai muihin virallisiin toimiin kuuluvista tehtävistä, jotka nimenomainen luonnollinen henkilö tai nimenomainen toimeksiannon saanut elin saavat suorittaa, ja edellytyksistä, joiden täyttyessä ne saavat suorittaa kyseisiä tehtäviä. Tehtävien siirtomenettely ei eroa valvonnan kohteelle maksullisten ja valvonnan kohteelle maksuttomien tehtävien välillä.

Tässä yhteydessä on syytä huomata myös, että tehtäviä siirrettäessä on syytä kirjata viranomaistoimivallan siirtoon liittyvien reunaehtojen lisäksi normaaliin ostopalvelusopimukseen liittyvät asiat (esim. hinta). Tehtävien siirrossa on useimmiten kysymys palvelujen ostosta palveluntarjoajalta. Ostopalvelusopimuksista ei säädetä valvonta-asetuksessa, vaan sopimusoikeudellisten seikkojen osalta pätevät tavanomaiset sopimuksia koskevat reunaehdot. Näin ollen tässä ohjeessa on eri kohdissa olevat ostopalvelusopimuksia koskevat maininnat eivät ole valvonta- asetuksesta peräisin.

Ostettavien palvelujen eli siirrettävien tehtävien viranomaiskonteksti ja julkisen vallan käytön siirtäminen tuo kuitenkin kokonaisuuteen omat huomioitavat seikkansa.

Sopimuksessa voidaan tavanomaisten ostopalvelusopimukseen liittyvien asioiden ohella todeta myös edellä mainitut viranomaistehtävien siirtoon vaadittavat asiat. On myös mahdollista ja usein varmasti selkeämpää (esimerkiksi jos tehtävä siirretään luonnolliselle henkilölle, mutta työpanos ostetaan henkilön työnantajalta) tehdä julkisen vallan käyttöä koskeva siirtoasiakirja (”valtuutus”) ostopalvelusopimuksesta erillisenä päätöksenä.

3 Valvonta-asetuksen substanssisäännökset

Valvonta-asetus ei erottele substanssikohtaisesti toimielimille tapahtuvan tehtävien siirron mahdollisuuksia. Valvonta-asetuksen näkökulmasta siirto on substanssisektorista riippumatta mahdollista toimielimille sekä virallisen valvonnan että muiden virallisten toimien kohdalla, jos muut kriteerit täyttyvät. Suomessa siirtomahdollisuuteen vaaditaan myös kansallisen lainsäädännön säännös.

Luonnollisten henkilöiden kohdalla valvonta-asetuksen linja on tiukempi. Muita virallisia toimia (esim. viranomaiskartoituksia, sertifiointeja) saa valvonta-asetuksen mukaan siirtää luonnolliselle henkilölle vain, jos siitä on ao. substanssisäädöksessä nimenomaisesti säädetty.

Virallista valvontaa (=tarkastuksia ja niihin liittyvää näytteenottoa) voi sen sijaan valvonta-asetuksen näkökulmasta siirtää luonnollisille henkilöille, jos siirtomahdollisuudesta on säädetty valvonta-asetuksen 18-26 artikloissa. Valvonta- asetus ei näin ollen edellytä virallista valvontaa (=tarkastukset, näytteenotto) koskevan toimivallan siirtomahdollisuudesta säädettäväksi myös substanssisäädöksessä.
Suomessa kuitenkin selkeyden vuoksi ja perustuslain huomioimiseksi edellytetään siirtomahdollisuutta koskevaa säännöstä lisäksi myös kansallisessa laissa.

Seuraavilla valvontasektoreilla on valvonta-asetuksen mukaan mahdollista siirtää virallista valvontaa (käytännössä tarkastuksia ja tarkastuksiin liittyvää näytteenottoa) luonnollisille henkilöille. On mahdollista, että myös muusta lainsäädännöstä seuraa vastaavia siirtomahdollisuuksia. Tässä luetelluilla sektoreilla valvonta-asetuksen mukaiset tarkastustehtävien siirtomahdollisuudet luonnolliselle henkilölle ovat käytettävissä, jos mahdollisuudesta on säädetty myös kansallisessa laissa.

Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden tuotannon valvonta (18 art)
Elintarvikkeissa ja rehuissa olevien jäämien valvonta (19 art)
Eläinten, eläinperäisten tuotteiden, sukusolujen ja alkioiden, eläimistä saatavien sivutuotteiden ja johdettujen tuotteiden valvonta (20 art)
Eläinten hyvinvointivaatimusten valvonta (21 art)
Kasvinterveyden valvonta (22 art)
Elintarvikkeiden ja rehun tuotannossa käytettävien muuntogeenisten organismien ja muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen valvonta (23 art)
Kasvinsuojeluaineiden valvonta (24 art)
Suojattujen alkuperänimitysten, suojattujen maantieteellisten merkintöjen ja aitojen perinteisten tuotteiden valvonta (26 art).

4 Virkaeläinlääkäri ja virallinen kasvintarkastaja

Valvonta-asetus tuntee edellä läpikäydyn valvonta-asetuksen 28-33 artiklan perusteella tapahtuvan tehtävien siirtämisen lisäksi myös toisen mahdollisuuden saada viranomaistehtäviin lisäresursseja viranomaisketjun ulkopuolelta.

Valvonta-asetuksessa mahdollistetaan tehtävien siirtäminen virkaeläinlääkärille ja viralliselle kasvintarkastajalle. Virkaeläinlääkäri ja virallinen kasvintarkastaja voivat määritelmänsä mukaisesti olla muitakin kuin viranomaisen henkilöstön jäseniä.

Valvonta-asetuksessa tarkoitetaan ”virkaeläinlääkärillä” toimivaltaisen viranomaisen joko henkilöstön jäseneksi tai muutoin nimittämää eläinlääkäriä, jolla on asianmukainen pätevyys virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien suorittamiseksi (3 art kohta 32).

Valvonta-asetuksessa tarkoitetaan ”virallisella kasvintarkastajalla” toimivaltaisen viranomaisen joko henkilöstön jäseneksi tai muutoin nimittämää luonnollista henkilöä, jolla on asianmukainen koulutus virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien suorittamiseksi (3 art kohta 33).

Näin ollen myös ei-virkasuhteessa oleva henkilö voidaan valvonta-asetuksen näkökulmasta nimetä hoitamaan virkaeläinlääkärin tai virallisen kasvintarkastajan tehtäviä. Valvonta-asetuksesta ei tule rajoituksia tehtävien sisällölle (päinvastoin kuin em. 28-33 art nojalla siirrettyjen tehtävien kohdalla). Tehtävään nimetty henkilö voi valvonta-asetuksen näkökulmasta hoitaa samanlaisia tehtäviä kuin virkasuhteinen henkilö.

Käytännössä käyttöala on Suomessa kuitenkin suurelta osin päällekkäinen 28-33 art mukaisen siirtomahdollisuuden kanssa. Vaikka valvonta-asetus ei aseta rajoituksia tehtävän sisällölle, Suomen perustuslaista tuleva merkittävää julkisen vallan käyttöä koskevan siirron kielto on ei-virkasuhteisen virkaeläinlääkärin ja ei-virkasuhteisen virallisen kasvintarkastajan tehtäviä määriteltäessä käytännössä otettava huomioon. Perustuslain näkökulmasta mahdollisia siirrettäviä tehtäviä voisivat olla virallisen valvonnan tehtävien osalta samat tehtävät kuin 28-33 artiklojen mukaisessa tehtävien siirrossa luonnollisille henkilöille (tarkastukset ja näytteenotto) sekä muiden virallisten toimien osalta esimerkiksi viranomaiskartoitukset ja viranomaisselvitykset ja pienimuotoiset vakiintuneen linjan mukaiset (lähinnä myönteiset) hallintopäätökset.

Nimenomaan muiden virallisten toimien osalta virkaeläinlääkärin tai virallisen kasvintarkastajan käyttöala on valvonta-asetuksen näkökulmasta selkeästi laajempi kuin artiklojen 28-33 perusteella tehtäviä saaneen luonnollisen henkilön.

Virkaeläinlääkärin ja virallisen kasvintarkastajan nimeäminen on tehtävä kirjallisesti. Nimeämisessä on eriteltävä viralliseen valvontaan ja muihin virallisiin toimiin liittyvät tehtävät, joita varten nimeäminen on tehty. Valvonta-asetuksessa säädettyjä toimivaltaisten viranomaisten henkilöstölle asetettuja vaatimuksia, kuten eturistiriidattomuuden vaatimusta, sovelletaan kaikkiin virkaeläinlääkäreihin ja virallisiin kasvintarkastajiin (5 art kohdat 2 ja 3). Ei-virkasuhteisilla virkaeläinlääkäreillä tai virallisilla kasvintarkastajilla täytyy olla vastaavaa osaaminen ja asiantuntemus kuin samankaltaisia tehtäviä suorittavalla viranomaiseen palvelussuhteessa olevalla henkilöstöllä.

Suomessa on selkeyden vuoksi katsottu, että ei-virkasuhteista virkaeläinlääkäriä tai virallista kasvintarkastajaa ei käytettäisi viranomaistehtävien suorittamisessa (sekä virallinen valvonta että muut viralliset toimet), jollei tällaisesta mahdollisuudesta ole säädetty kansallisessa laissa.

Tällä hetkellä asiasta on säädetty ainoastaan kasvinterveyslaissa 1119/2019 (19 § Ulkopuolinen virallinen kasvintarkastaja ja eräiden tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle).

5 Suomen perustuslaki 731/1999

Perustuslain 124 §:ssä säädetään hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Kyseisen pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Tämä ei ole ristiriidassa valvonta-asetuksen 28-33 artiklan mukaisten siirtomahdollisuuksien kanssa. Valvonta-asetuksen mukainen virallinen valvonta eli tarkastustehtävät eivät lähtökohtaisesti sisällä merkittävää julkisen vallan käyttöä. Poikkeuksena tästä ovat kotirauhan piirissä tapahtuvat tarkastukset, jotka ovat merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällaisia tarkastuksia ei Suomessa voi siirtää pois viranomaiselta. Tämä asia on huomioitu kansallisissa substanssisäädöksissä. Myös määräykset, kiellot ja muut pakkokeinot sisältävät merkittävää julkisen vallan käyttöä. Valvonta-asetuskaan ei mahdollista niiden siirtoa 28-33 artikloja sovellettaessa.

Valvonta-asetuksen 28-33 artiklat mahdollistaisivat lupien ja hyväksyntöjen ja sertifiointien (jotka ovat muita virallisia toimia) siirron toimeksiannon saaneelle elimelle. Jos kyseessä eivät ole sisällöllisesti merkittävät, periaatteellisia linjauksia sisältävät luvat yms. ne eivät pääsääntöisesti sisältäne merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällöin tällaisten tehtävien siirtäminen ei olisi ongelma myöskään perustuslain näkökulmasta.

6 Valtuutetut tarkastajat

Monessa elintarvikeketjun kansallisessa laissa tunnetaan jo vanhastaan valtuutetut tarkastajat. Nämä ovat luonnollisia henkilöitä, joille ao. substanssilainsäädäntö on mahdollistanut erilaisten, tarkastus- kartoitus- ja näytteenottotehtävien siirtämisen.

Substanssilainsäädännössä on voitu säätää valtuuttamismahdollisuudesta em. perustuslain 124 §:n reunaehtojen mukaisesti ja perusteella.

Käytännössä valtuutetun tarkastajan ja valvonta-asetuksen mukaisen tehtävien siirron kohteena olevan luonnollisen henkilön välillä ei ole juurikaan eroa. Samaan lopputulokseen eli tarkastustehtävän siirtämiseen pois viranomaiselta päästään molemmilla tavoilla. Useimmissa niissä valvonta-asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa substanssisektoreissa, joissa on jo aiemmin käytetty valtuutettuja tarkastajia, on kansallista lainsäädäntöä täsmennetty siten, että aiemmassa ”valtuutuspykälässä” viitataan nykyisin valvonta-asetuksen tehtävien siirtoa koskeviin asianomaisiin artikloihin. Näitä ovat esimerkiksi rehulaki, kasvinterveyslaki ja eläintautilaki.

Valvonta-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella olevilla sektoreilla valtuutetuista tarkastajista säädetään ainakin siemenlaissa, lannoitelaissa ja hukkakauran torjunnasta annetussa laissa. Valvonta-asetuksen soveltamisalan sisällä luonnonmukaisesta tuotannosta annetussa laissa säädetään valtuutetuista tarkastajista kansallisella perusteella.

Kansallisissa säädöksissä on useimmiten todettu, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tämän lain mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Samoin on todettu, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan hänen hoitaessaan hänelle siirrettyjä tehtäviä hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), saamen kielilakia (1086/2003), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia (906/2019) ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettua lakia (306/2019). Valtuutetulle tarkastajalle annettujen ja tarkastajan laatimien asiakirjojen julkisuudesta, tarkastajan vaitiolovelvollisuudesta ja asiakirjan julkisuuden toteuttamisesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999).

Valtuutettuihin tarkastajiin sovelletaan hallintolain esteellisyyssäännöksiä.

Perinteiset valtuutetut tarkastajat ovat aina luonnollisia henkilöitä. Voitaneen sanoa, että nykyinen valvonta-asetus on tuonut aiempaa enemmän esille mahdollisuutta siirtää tehtäviä luonnollisten henkilöiden lisäksi oikeushenkilöille eli valvonta-asetuksen tarkoittamille toimeksiannon saaneille elimille. Käytännössä Suomessa ei ole kuitenkaan nykyisen valvonta-asetuksen voimaantulonkaan jälkeen säädetyissä kansallisissa substanssilaeissa aina laajennettu tehtävien siirtomahdollisuutta toimielimiin (oikeushenkilöihin) vaan on pitäydytty siirtomahdollisuudessa luonnollisille henkilöille.

Seuraavassa kohdassa käsiteltävässä elintarvikelaissa tilanne oli päinvastainen. Aiempi elintarvikelaki mahdollisti tehtävien siirron ns. ulkopuoliselle asiantuntijalle, jonka lähtökohtaisesti tulkittiin olevan oikeushenkilö. Siirtomahdollisuus luonnolliselle henkilölle tuli elintarvikelakiin nykyisen valvonta-asetuksen myötä.

7 Tehtävien siirrosta säätäminen kansallisissa laeissa

7.1 Elintarvikelaki

7.1.1 Yleistä

Elintarvikelaki 297/2021 mahdollistaa tehtävien siirron sekä toimeksiannon saaneille elimille (oikeushenkilöille) että luonnollisille henkilöille.

Lain 33 §:ssä on todettu mm., että valvontaviranomainen voi valvonta-asetuksen 28— 33 artiklassa säädetyin edellytyksin kirjallisella toimeksiannolla siirtää viralliseen valvontaan ja muihin virallisiin toimiin liittyviä tarkastuksia, tutkimuksia ja selvityksiä toimeksiannon saaneen elimen tehtäväksi sekä viralliseen valvontaan liittyviä tehtäviä luonnollisen henkilön tehtäväksi.

Samassa pykälässä on myös säädetty, että tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallintopäätökset tekee toimeksiannon antanut valvontaviranomainen.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että luonnolliselle henkilölle voi kirjallisella toimeksiannolla siirtää tehtäväksi valvontaan liittyviä tarkastuksia ja näytteenottoja.

Oikeushenkilölle voi kirjallisella toimeksiannolla siirtää tehtäväksi valvontaan liittyviä tarkastuksia ja näytteenottoja sekä lisäksi viranomaistutkimuksia ja viranomaisselvityksiä ja niihin liittyviä näytteenottoja. Kuten edellä kappaleessa 2.3.1 on todettu, silloin kun kyseessä ovat viralliseen valvontaan liittyvät siirretyt toiminnot, siirronsaajan on oltava akkreditoitu. Akkreditoinnin on katettava nimenomaan ne tehtävät, joita siirronsaajalle siirretään.

Näin ollen esimerkiksi akkreditoidulle laboratoriolle, jolle siirretään virallisen valvonnan näytteenottotehtäviä, ei riitä pelkästään analyysimenetelmien akkreditointi, vaan akkreditoinnin on ulotuttava myös näytteenottoon. Näytteenotolle haetaan akkreditointia standardin SFS-EN ISO/IEC 17025 mukaan akkreditointiorganisaatiolta kuten analyysitoiminnallekin.

Siirtoasiakirjassa viranomainen määrittelee, mitä tehtäviä toimeksiannon saanut elin (oikeushenkilö) tai luonnollinen henkilö tekee. Hallintopäätösten tekemistä ei voi siirtää.

Lisäksi elintarvikelaissa on säädetty (33. 2 §), että Ruokavirasto hyväksyy toimeksiannon saaneet elimet, joille valvontaviranomainen voi siirtää viranomaistehtäviä. Tämä toimielinten hyväksyttämisvelvoite koskee ainoastaan elintarvikelain mukaisten tehtävien siirtoa, ei siis muiden Ruokaviraston toimialan lakien mukaisten tehtävien siirtoa.

Hyväksyminen tapahtuu siten, että valvontaviranomainen laittaa Ruokavirastoon vapaamuotoisen kirjallisen hyväksymishakemuksen, jossa ilmoittaa tämän ohjeen kohdassa 2.3.1 mainitut tiedot aiotun toimeksiantoelimen kohdalta. Valvontaviranomainen ilmoittaa myös, kuinka koordinaation ja valvonnan ao. valvontaviranomaisen ja kyseisen toimielimen välillä suunnitellaan tapahtuvan.

Hakemus laitetaan Ruokaviraston kirjaamoon (kirjaamo@Ruokavirasto.fi). Hakemuksen otsikossa on toivottavaa mainita Ruokaviraston diaariluokka 04.02.20.01 ja se, että kyseessä on elintarvikelain mukainen valvontatehtävien siirtoa koskeva hyväksymishakemus. Hakemus on syytä lähettää mahdollisimman ajoissa. Vahva suositus on, että hakemus olisi Ruokavirastossa ainakin kolme kuukautta ennen suunniteltua tarvetta.

Ruokaviraston hyväksymishakemukseen antama päätös on valituskelpoinen hallintopäätös.

Ruokavirasto ilmoittaa elintarvikelain nojalla hyväksytyt toimeksiannon saaneet elimet viranomaisekstranetissa (Pikantti). Tästä huolimatta kyseessä ei ole yleishyväksyntä, vaan hyväksyntä pätee vain hyväksyntää hakeneen kunnan kohdalla. Tämä johtuu muun muassa siitä, että toimeksiannon saaneelle elimelle tehtäviä siirtävän kunnan on ilmoitettava Ruokavirastolle myös se, kuinka valvonta-asetuksen 29 artiklan c-kohdassa edellytetyn koordinaation tehtäviä siirtävän valvontaviranomaisen ja kyseisen toimielimen välillä suunnitellaan tapahtuvan. Ruokaviraston antama hyväksymispäätös ja valvontaviranomaisen hakemusasiakirjat annetaan ao. aluehallintovirastolle tiedoksi.

Sellaisia luonnollisia henkilöitä, joille tehtäviä siirretään, ei tarvitse hyväksyttää Ruokavirastossa. Heidätkin on kuitenkin kunnan pyydettäessä ilmoitettava Ruokavirastolle, jotta varmistetaan valvonta-asetuksessa edellytetty tehokas ja vaikuttava koordinointi ja kokonaiskuvan hallinta.

Samoin Ruokavirastolle on pyydettäessä ilmoitettava ne toimeksiannon saaneen elimen työntekijät, jotka tekevät toimeksiannon saaneella elimelle siirrettyjä viranomaistehtäviä.

Huomattava on, että jos henkilöille tarvitaan käyttöoikeuksia Ruokaviraston hallinnoimiin tietojärjestelmiin, tällaisten henkilöiden henkilöllisyyksien ja taustojen on aina oltava Ruokaviraston tiedossa.

Ruokavirasto ei anna elintarvikevalvonnan VATI-järjestelmän käyttöoikeuksia virallisen valvonnan tehtäviä valvonta-asetuksen 30 artiklan perusteella hoitaville luonnollisille henkilöille. Virallinen valvonta on käytännössä tarkastuksia ja siihen liittyvää näytteenottoa. Samoin tarkastusraportin laatiminen on osa virallista valvontaa. Virallisen valvonnan tehtävissä VATI-järjestelmän käyttö ei ole välttämätöntä.

Jos henkilön tehtäviin kuuluu myös muita virallisia toimia, VATI-järjestelmän käyttö on käytännössä välttämätöntä. VATIssa tehtävä toimijan arviointi (tarkastusraportin perusteella) on osa muita virallisia toimia. Jotta varmistetaan järjestelmän sisältämien henkilötietojen käsittelyn luottamuksellisuus ja turvallisuus, on katsottu tarkoituksenmukaiseksi rajata VATI-järjestelmän ulkopuolelle sellaiset käyttöoikeudet, joiden olemassaolo ei ole välttämätöntä.

7.1.2 Hankinta

Jos kyseinen valvontaviranomainen on kilpailuttanut tarkastuspalveluhankinnan hankintalainsäädännön mukaisesti, kyseisen viranomaisen kannattaa ennen hankintapäätöksen allekirjoitusta pyytää Ruokaviraston päätös siitä, täyttääkö kilpailutuksen voittaja eli kyseinen toimeksiannon saavaksi elimeksi aiottu taho, valvonta-asetuksen vaatimukset.

Ruokavirasto ei ota kantaa hankintalainsäädännön edellytysten täyttymiseen eikä konsultoi valvontaviranomaista tarjoajien laittamisessa paremmuusjärjestykseen. Ruokavirasto ottaa kantaa vain siihen, täyttävätkö aiottu toimielin, suunnitellut koordinaatiojärjestelyt yms., valvonta-asetuksen kriteerit. Ruokavirasto ei ota kantaa myöskään tarkoituksenmukaisuuskysymyksiin tältä osin.

7.1.3 Valvontatehtäviä suorittavan henkilön pätevyys

Elintarvikelain 32 §:ssä on säädetty, että virallisen valvonnan tehtäviä ja muita virallisia toimia suorittavalla henkilöllä on oltava tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto tai tarvittaessa Euroopan unionin lainsäädännössä edellytetty pätevyys.

On huomattava, että nämä samat pätevyysvaatimukset koskevat myös henkilöitä, joille tai joiden työnantajalle on siirretty virallisen valvonnan tehtäviä ja muita virallisia toimia. Tehtäviä siirtämällä ei voida kiertää pätevyysvaatimuksia.

Vakiintuneen linjauksen mukaan näytteenottotehtävissä ja teknisissä tukitehtävissä ei edellytetä korkeakoulututkintoa.

Kuten muissakin tehtävien siirtoa koskevissa elintarvikeketjun laeissa, niin myös elintarvikelain mukaan toimeksiannon saaneeseen elimeen ja luonnolliseen henkilöön sovelletaan hallintolain, kielilain, julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain, digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain sekä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä.

Toimeksiannon saaneen elimen palveluksessa tai johtotehtävissä olevaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä silloin, kun hän osallistuu elintarvikelaissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseen. Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan myös toimeksiannon saaneeseen luonnolliseen henkilöön ja toimielimen henkilöstöön heidän hoitaessaan elintarvikelaissa tai muissa elintarvikemääräyksissä tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.

7.2 Rehulaki

Rehulaissa (1263/2020) on todettu näin (30 §):

Ruokavirasto voi kirjallisesti nimetä ulkopuolisen luonnollisen henkilön suorittamaan erikseen määriteltyjä viralliseen valvontaan liittyviä tehtäviä valvonta-asetuksen 28 ja 30 artiklan mukaisesti (valtuutettu tarkastaja). Tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee Ruokavirasto.

Rehulaissa on näin ollen päädytty siihen, että valvonta-asetuksen mahdollistaman tehtävien siirron osalta tehtäviä siirretään vain luonnollisille henkilöille eikä toimeksiannon saaneille elimille. Rehulaissa käytetään luonnollisista henkilöistä, joille tehtäviä siirretään, myös jo aiemmin käytössä ollutta nimitystä ’valtuutettu tarkastaja’.

Rehulaissa todetaan, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tämän lain mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Rehulaissa myös todetaan, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan hänen hoitaessaan 1 momentissa tarkoitettuja tehtäviä hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), saamen kielilakia (1086/2003), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia (906/2019) ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettua lakia (306/2019). Valtuutetulle tarkastajalle annettujen ja tarkastajan laatimien asiakirjojen julkisuudesta, tarkastajan vaitiolovelvollisuudesta ja asiakirjan julkisuuden toteuttamisesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999).

Valtuutetun tarkastajan tulee rehualan toimijan niin vaatiessa esittää kirjallinen selvitys valtuutuksestaan.

7.3 Eläintautilaki

Eläintautilaissa (76/2021) on samoin kuin rehulaissa käytetty ilmaisua valtuutettu tarkastaja valvonta-asetuksen mukaisesta tehtävien siirronsaajasta.

Lain 71 §:n mukaan Ruokavirasto voi myöntää luonnolliselle henkilölle määräajaksi oikeuden valtuutettuna tarkastajana suorittaa kunnaneläinlääkärin sijasta tai apuna pitopaikoissa ja muissa paikoissa tässä laissa tarkoitettuja tarkastuksia ja tutkimuksia sekä suorittaa tämän lain täytäntöönpanoon liittyviä toimeenpanevia tehtäviä, jos valvonta-asetuksen 30 tai 31 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Laissa on todettu, että valtuutetulla tarkastajalla ei ole oikeutta päästä tehtäviensä suorittamiseksi pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin ja että valtuutettu tarkastaja toimii tehtävässään Ruokaviraston valvonnassa.

Velvollisuuksien osalta viitataan valvonta-asetuksen 32 ja 33 artiklaan. Myös säädetään, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Laissa todetaan, että valtuutetun tarkastajan tulee vaadittaessa esittää kirjallinen valtuutus.

Eläintautilaissa ei ole otettu kansallisesti käyttöön mahdollisuutta siirtää tehtäviä toimielimille. Näin ollen laki mahdollistaa viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien siirron luonnollisille henkilöille lain 71.1 §:n mukaisin rajauksin.

7.4 Kasvinterveyslaki

Kasvinterveyslaissa 1110/2019 on valvonta-asetuksen mukaiset tehtäviensiirtoa koskevat mahdollisuudet otettu monipuolisimmin käyttöön.

Lain 19.1 §:n mukaan Ruokavirasto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat kirjallisesti nimetä ulkopuolisen luonnollisen henkilön, jolla on tehtävään asianmukainen koulutus, suorittamaan erikseen määritellyt viralliseen valvontaan ja muihin virallisiin toimiin liittyvät tehtävät (virallinen kasvintarkastaja).

Tämä nimeämismahdollisuus perustuu valvonta-asetukseen, mutta ei niihin valvonta- asetuksen 28-33 artikloihin, joihin viitataan edellä läpikäydyissä tehtävien siirtoa koskevissa kansallisten lakien pykälissä. Sen sijaan kyseessä on valvonta-asetuksen 5.3 artiklan mukainen virallisen kasvintarkastajan nimeäminen. Virallisen kasvintarkastaja voi tehdä monipuolisempia tehtäviä kuin 28-33 artiklan perustella tehtävänsä saanut luonnollinen henkilö. Hän voi tehdä tarkastusten lisäksi esimerkiksi viranomaiskartoituksia ja viranomaisselvityksiä. Tätä on käyty läpi myös tämän ohjeen kohdassa 4.

Kasvinterveyslaissa on lisäksi säädetty myös valvonta-asetuksen 28-33 artikloiden mukaisesta tehtävien siirrosta. Siirto mahdollistetaan sekä toimielimille että luonnollisille henkilöille. Lain mukaan (19.2 §) Ruokavirasto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat valvonta-asetuksen 28–33 artiklassa säädetyillä edellytyksillä kirjallisella toimeksiannolla siirtää viralliseen valvontaan ja muihin virallisiin toimiin liittyviä tarkastuksia, tutkimuksia ja selvityksiä toimielimen suoritettavaksi. Viralliseen valvontaan liittyviä tehtäviä voidaan siirtää luonnollisen henkilön suoritettavaksi.

Laissa on sekä virallisen kasvintarkastajan että 28-33 artiklojen perusteella tehtävän siirron osalta todettu, että tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee toimeksiannon antanut viranomainen.

Laissa on myös nimenomaisesti todettu, että Ruokavirasto vastaa virallista valvontaa ja muita virallisia toimia suorittavien henkilöiden koulutuksesta. Vaikka ELY-keskukset voivat siirtää tehtäviä, siirronsaajien kouluttamisesta vastaa näin ollen Ruokavirasto.

Siltä osin kuin koulutus kuuluu Tullin toimialueelle, Tulli vastaa siitä yhteistyössä Ruokaviraston kanssa.

Kasvinterveyslaissa on todettu, että rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan myös ulkopuoliseen viralliseen kasvintarkastajaan, toimeksiannon saaneeseen luonnolliseen henkilöön ja toimielimen henkilöstöön heidän hoitaessaan tässä laissa, kasvinterveysasetuksessa tai valvonta-asetuksessa tai niiden nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

7.5 Laki eläimistä saatavista sivutuotteista (517/2015)

Sivutuotelaki kuuluu EU:n valvonta-asetuksen soveltamisalaan. Sivutuotelaissa on säädetty valtuutetuista tarkastajista (47 §).

Sivutuotelain mukaan Ruokavirasto voi käyttää sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden valvonnassa apunaan tehtävään kirjallisesti valtuuttamiaan tarkastajia. Valtuutetut tarkastajat toimivat tehtävässään viraston valvonnassa. Tarkastajalla tulee olla tehtävänsä hoitamiseksi riittävä sivutuotteita ja niistä johdettuja tuotteita koskeva tai muu lain noudattamisen valvonnan kannalta tarvittava ammattitaito.

Valtuutetun tarkastajan tulee vaadittaessa esittää kirjallinen valtuutus.

Ruokavirasto voi peruuttaa myöntämänsä valtuuden, jos valtuutettu tarkastaja laiminlyö Ruokaviraston määräämien ehtojen noudattamisen tai muutoin olennaisella tavalla rikkoo tehtäviin liittyviä velvoitteitaan vielä senkin jälkeen, kun häntä on ensin huomautettu puutteista.

Valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

7.6 Laki eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä

Laki eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä (1069/2021) mahdollistaa tehtävien siirron muille kuin viranomaisille (26 §). Viralliseen valvontaan sisältyviä tehtäviä voidaan siirtää luonnollisille henkilöille ja muita virallisia tehtäviä toimielimille tai luonnollisille henkilöille.

Ruokavirasto ja aluehallintovirasto voivat kirjallisella toimeksiannolla siirtää viralliseen valvontaan liittyviä tarkastuksia luonnollisen henkilön suoritettavaksi, jos valvonta- asetuksen 30 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Edellytykset on käyty läpi kohdassa 2.3.2. Toimeksiannon saaneella ei ole oikeutta päästä tehtäviensä suorittamiseksi pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Toimeksiannon perusteella mahdollisesti tehtävät hallintopäätökset tekee toimeksiannon antanut viranomainen.

Ruokavirasto voi eläinterveyssäännöstön (EU) 2016/429 108 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaisesti valtuuttaa toimielimen tai luonnollisen henkilön tunnistamaan eläimen ja myöntämään sille tunnistusasiakirjan. Kyseinen asiakirjan myöntäminen on virallisen valvonnan sijasta muu virallinen toimi ja yksi harvoista esimerkeistä, jolloin myös luonnollinen henkilö voi suorittaa muun virallisen toimen.

Ruokavirasto ja aluehallintovirasto voivat peruuttaa antamansa toimeksiannon tai valtuutuksen, jos toimeksiannon tai valtuutuksen saanut laiminlyö toimeksiannossa tai valtuutuksessa asetettujen ehtojen noudattamisen tai muutoin olennaisella tavalla rikkoo tehtäviin liittyviä velvoitteitaan. Edellytyksenä toimeksiannon ja valtuutuksen peruuttamiselle on, että puutteita ei ole korjattu viranomaisen kehotuksesta huolimatta asetetussa määräajassa.

Toimeksiannon saaja ja valtuutettu toimivat tehtävässään toimeksiantajansa tai valtuuttajansa valvonnassa. Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan toimeksiannon ja valtuutuksen saaneeseen luonnolliseen henkilöön ja toimielimen henkilöstöön heidän hoitaessaan tässä laissa, eläinterveyssäännöstössä tai niiden nojalla säädettyjä tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

7.7 Laki eläinten kuljetuksesta

Eläinten kuljetuksesta annetun lain (1429/2006) mukaan Ruokavirasto voi myöntää luonnolliselle henkilölle määräajaksi oikeuden valtuutettuna tarkastajana suorittaa eläinten kuljetusten viralliseen valvontaan liittyviä tarkastuksia valvontaviranomaisen sijasta. Tehtävien siirtämisen edellytyksistä säädetään valvonta-asetuksen 30 artiklassa. Toimeksiannon saaneiden luonnollisten henkilöiden ja toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksista säädetään valvonta-asetuksen 32 ja 33 artiklassa. Valtuutetulla tarkastajalla ei ole oikeutta päästä tehtäviensä suorittamiseksi pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin.

Valtuutettu tarkastaja toimii tehtävässään Ruokaviraston valvonnassa. Tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee Ruokavirasto.

Valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tämän lain mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Valtuutetun tarkastajan tulee vaadittaessa esittää kirjallinen valtuutus.

7.8 Laki luonnonmukaisesta tuotannosta 1330/2021

Luomulain 14 §:ssä on säädetty valtuutetusta tarkastajasta.

Ruokavirasto voi kirjallisesti nimetä ulkopuolisen luonnollisen henkilön suorittamaan erikseen määriteltyjä viralliseen valvontaan liittyviä tehtäviä (valtuutettu tarkastaja). Valtuutettu tarkastaja voi tehdä Ruokaviraston tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimeksiannolla viralliseen valvontaan liittyviä tarkastuksia, tutkimuksia tai selvityksiä. Tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee toimeksiannon antanut valvontaviranomainen.

Valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tämän lain, luomuasetuksen tai valvonta-asetuksen mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Laissa on nimenomaan todettu, että Ruokavirasto vastaa virallista valvontaa ja muita virallisia toimia suorittavien valtuutettujen tarkastajien koulutuksesta. Lisäksi Ruokaviraston ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava valtuutettujen tarkastajien toimintaa.

Lain mukaan valtuutetun tarkastajan tulee toimijan niin vaatiessa esittää kirjallinen selvitys valtuutuksestaan.

Luomulain mukainen valtuuttaminen pohjautuu kansalliseen lainsäädäntöön, ei valvonta-asetukseen.

7.9 Siemenlaki

Siemenlainsäädäntö on valvonta-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella, joten valtuuttaminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön. Siemenlain (600/2019) 24 §:ssä on säädetty valtuutetuista tarkastajista ja näytteenottajista. Ruokavirasto voi kirjallisesti valtuuttaa tarkastajia ja näytteenottajia tarkastus- ja valvontatehtäviin. Valtuutetut tarkastajat ja näytteenottajat toimivat Ruokaviraston valvonnassa.

Laissa on erikseen todettu, että valtuutetulla tarkastajalla tulee olla tehtävänsä hoitamiseksi riittävä siemeniä koskeva tai muu lain noudattamisen valvonnan kannalta tarvittava osoitettu ammattitaito. Näytteenottajalla puolestaan tulee olla riittävä asiantuntemus näytteiden ottamiseen ja käsittelyyn.

Valtuutetun tarkastajan tai näytteenottajan on vaadittaessa esitettävä kirjallinen selvitys valtuutuksestaan toimijalle.

Siemenlaissa on todettu, että valtuutettuun tarkastajaan ja näytteenottajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä heidän hoitaessaan tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

7.10 Hukkakauralaki

Hukkakauran osalta valtuuttaminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön, sillä hukkakauran sääntely on valvonta-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella. Hukkakauran torjunnasta annetun lain (185/2002) 11 §:ssä on säädetty valtuutetuista tarkastajista.
Lain mukaan valvonnassa voidaan käyttää apuna Ruokaviraston tehtävään kirjallisesti valtuuttamia tarkastajia, jotka toimivat Ruokaviraston valvonnassa. Lisäksi laissa todetaan, että valtuutetut tarkastajat toimivat virkavastuulla.

7.11 Lannoitelaki

Lannoitelainsäädäntö ei kuulu valvonta-asetuksen soveltamisalaan, joten valtuuttaminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön. Lannoitelain (711/2022) 25 §:ssä on säädetty valtuutetuista tarkastajista. Lain mukaan Ruokavirasto voi käyttää tarkastus- ja valvontatehtävissä apunaan tehtävään kirjallisesti valtuuttamiaan tarkastajia, jotka toimivat viraston valvonnassa. Mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee kuitenkin Ruokavirasto.

Tarkastajalla tulee lannoitelain mukaan olla tehtävän hoitamiseksi riittävä lannoitevalmisteita koskeva tai muu lain noudattamisen valvonnan kannalta tarvittava ammattitaito. Lain mukaan Ruokavirasto voi peruuttaa myöntämänsä valtuuden, jos valtuutettu tarkastaja tai näytteenottaja laiminlyö viraston määräämien ehtojen noudattamisen tai muutoin olennaisella tavalla rikkoo tehtäviin liittyviä velvoitteitaan.

Valtuutetun tarkastajan tulee vaadittaessa esittää kirjallinen selvitys valtuutuksestaan toimijalle.

Lisäksi lannoitelaissa todetaan, että valtuutettuun tarkastajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tämän lain mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

8 Osapuolten velvollisuudet, koulutus, ohjeistus

Valvonta-asetuksen 32 artiklassa on säädetty toimeksiannon saaneiden elinten ja luonnollisten henkilöiden velvollisuuksista.

Artiklan mukaan toimeksiannon saaneiden elinten ja luonnollisten henkilöiden, joille on siirretty tiettyjä virallista valvontaa koskevia tehtäviä tai tiettyjä muihin virallisiin toimiin liittyviä tehtäviä, on

ilmoitettava säännöllisesti suorittamiensa virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien tulokset tehtävät siirtäneelle toimivaltaisille viranomaisille, ja aina kyseisten toimivaltaisten viranomaisten sitä pyytäessä;
ilmoitettava välittömästi tehtävät siirtäneelle toimivaltaisille viranomaisille, jos virallisen valvonnan tuloksista ilmenee säännösten noudattamatta jättämistä tai ne viittaavat sen todennäköisyyteen, jollei toimivaltaisen viranomaisen ja toimeksiannon saaneen elimen tai luonnollisen henkilön välisistä erityisjärjestelyistä muuta johdu; ja
annettava toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus tutustua tiloihinsa ja laitteisiinsa sekä tehtävä yhteistyötä ja annettava apua.

Suomen järjestelmässä, jossa valtaosa siirrettävissä tehtävistä on ja tulee olemaan tarkastuksia ja näytteenottoja, ja jossa hallinnolliset päätökset ovat pääsääntöisesti viranomaisten tehtävänä, edellä mainittujen tietojen siirtymisessä ei juurikaan ole ongelmia. Siirronsaajien velvollisuuksia täydentävät aiemminkin osittain mainitut kansallisesta lainsäädännöstä tulevat hallintolain (434/2003), vahingonkorvauslain (412/1974), kielilain (423/2003), saamen kielilain (1086/2003), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (306/2019) piiriin soveltuvin osin kuuluminen. Siirronsaajalle annettujen ja siirronsaajan laatimien asiakirjojen julkisuudesta, tarkastajan vaitiolovelvollisuudesta ja asiakirjan julkisuuden toteuttamisesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999). Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan myös toimeksiannon saaneen elimen henkilöstöön sekä luonnolliseen henkilöön heidän hoitaessaan siirrettyjä viranomaistehtäviä.

Jos muuta ei ole säädetty tai sovittu, tehtäviä siirtävän tahon vastuulla on huolehtia siitä, että siirronsaajan saavat tarvittavan ohjeistuksen ja koulutuksen viranomaistehtäviin. Osaamista on myös ylläpidettävä ja ylläpidon varmistavaa koulutusta tarjottava. Siirronsaaja voi hankkia tarvittavaa koulutusta myös muualta kuin siirtävältä taholta ja siirtävä taho voi katsoa tämän riittäväksi.

Tehtäviä siirtävä taho voi käyttää myös erilaisia sähköisiä ja kirjallisia tenttejä ja kokeita siirronsaajien tason testaamiseen.

Valvonta-asetuksen 5 artiklan 4. kohdassa on todettu virallista valvontaa ja muita virallisia toimia suorittavan henkilöstön (johon myös ostopalvelutarkastajat tässä yhteydessä lukeutuvat) osalta, että heidän on saatava toimivaltaansa kuuluvalla alalla asianmukaista koulutusta, jonka ansiosta he voivat hoitaa tehtävänsä pätevästi ja suorittaa virallista valvontaa ja muita virallisia toimia johdonmukaisella tavalla. Heidän on myös pysyttävä ajan tasalla toimivaltaansa kuuluvalla alalla ja saatava tarvittaessa säännöllistä lisäkoulutusta.

On huomattava, että Ruokavirasto ei tietosuojasyistä anna tehtävien siirron perusteella virallista valvontaa hoitaville luonnollisille henkilöille käyttöoikeuksia viranomaistietojärjestelmiinsä lukuun ottamatta sellaisia järjestelmiä, jotka on rakennettu nimenomaan tarkastustehtäviä varten (esim. Luova, Mobiilisiemen) ja joilla tietoa siirretään varsinaisiin valvonnan järjestelmiin (esim. Elmo).

9 Siirron kohteena olevien tahojen valvonta sekä valtuutusten/ tehtävien siirron peruminen

Valvonta-asetuksen 33 artiklan mukaan tehtäviä siirtäneen viranomaisen on järjestettävä siirronsaajien auditointeja tai tarkastuksia välttäen päällekkäisyyttä ja ottaen huomioon mahdollinen toimielimellä oleva akkreditointi.

Elintarvikeketjun valvonnassa käytössä olevat AJO-käynnit ovat myös hyvä keino varmistaa siirronsaajien toiminnan asianmukaisuutta. AJO-käyntejä voi kohdistaa myös luonnollisiin henkilöihin, esimerkiksi yksittäisiä tarkastuksia tehtävien siirron/ valtuutuksen perusteella tekevään tarkastajaan.

Valvonta-asetuksen mukaan viranomaisen on peruutettava tehtävien siirto viipymättä kokonaan tai osittain, jos

on näyttöä siitä, että toimeksiannon saanut elin tai luonnollinen henkilö ei kykene hoitamaan sille siirrettyjä tehtäviä;
toimeksiannon saanut elin tai luonnollinen henkilö ei korjaa havaittuja puutteita asianmukaisesti ja nopeasti; tai
toimeksiannon saaneen elimen tai luonnollisen henkilön riippumattomuuden tai puolueettomuuden on osoitettu vaarantuneen.

Artiklassa on myös todettu, että tämä kohta ei rajoita toimivaltaisten viranomaisten toimivaltaa peruuttaa tehtävien siirto muista kuin tässä asetuksessa tarkoitetuista syistä. Huomioitava on, että akkreditoinnin peruuttaminen voi myös aiheuttaa tehtävien siirron peruuttamisen.

Kansallisen lainsäädännön esteellisyysperusteita (hallintolaki 434/2003 28 §) on myös sovellettava. Hallintolain esteellisyysperusteiden kautta esille tulee todennäköisemmin yksittäisten tarkastustehtävien jääväyksiä kuin koko tehtävien siirron/valtuutuksen perumista.

Tehtäviä siirrettäessä siirtävän viranomaisen on tiedostettava ja sitouduttava siihen, että sen on jatkuvasti valvottava, että siirronsaaja noudattaa toiminnassaan asianomaisia sääntöjä. Myös komission joulukuussa 2022 julkaisemassa ohjeessa (Komission tiedonanto Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/625 täytäntöönpanosta 2022/C 467/02), on todettu, että tiettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien siirtämistä koskevat edellytykset, joista säädetään virallista valvontaa koskevan asetuksen 29 ja 30 artiklassa, sekä virallista valvontaa koskevan asetuksen 33 artiklassa säädetyt todentamismekanismit ja noudattamatta jättämistä koskevat seurantatoimenpiteet on ymmärrettävä jatkuvaksi sääntöjen noudattamisen valvontaprosessiksi.

On mahdollista, että sama toimielin tai henkilö toimii useamman kuin yhden substanssisektorin tehtävissä siirronsaajana/ valtuutettuna. Jos tehtävien siirto/ valtuutus perutaan väärintoimimisen vuoksi sektorilta A, kyseinen toimielin/ henkilö ei lähtökohtaisesti voisi toimia valtuutettuna myöskään sektorilla B. Tässä voi kuitenkin käyttää tapauskohtaista harkintaa esimerkiksi siten, että jos kykenemättömyys hoitaa tehtäviä oikein johtuu substanssiosaamisen puutteesta sektorilla A, tarvittavaa osaamista ja resurssia voi kuitenkin olla sektorin B kohdalla.

Myös tehtävänsä hyvin hoitavan siirronsaajan valtuutuksen tai tehtäviensiirron voi substanssilainsäädännön näkökulmasta lopettaa, jos kyseistä työpanosta ei enää tarvita. Asia on kuitenkin tärkeä muistaa huomioida myös tehtäviä koskevissa ostopalvelusopimuksissa ja jos kyseessä on kilpailutettava hankinta, jo kilpailutusvaiheessa.

Käytännössä eri sektoreilla on tullut esille tilanteita, jolloin valtuutus ja ostopalvelusopimus ovat olleet voimassa, mutta tehtäviä ei ole syystä tai toisesta valtuutetulle/ siirronsaajalle siirretty tai hän ei ole tahtonut ottaa niitä vastaan. Tämä johtuu siitä, että tähän asti ei tarkastuksia koskevissa ostopalvelusopimuksissa ole puolin eikä toisin juurikaan sitouduttu tiettyyn siirrettävien tai vastaanotettavien tehtävien (tarkastusten) määrään. Jos sopimuksessa sitoudutaan tiettyyn siirrettävien tai vastaanotettavien tehtävien määrään tai laajuuteen, sitoutumisen tulee lähtökohtaisesti olla molemminpuolista. Sopimuksessa on sovittava myös sen kestosta (määräaikainen vai toistaiseksi voimassa oleva, sopimuksen irtisanomisen ja purkamisen edellytykset ja muut huomioitavat sopimusoikeudelliset seikat).